能源國企混改成功的兩個重要條件：一是保障合理利潤率，二是保障國家控制能源
□王敏
能源國企由于行業封閉性強，復雜程度高，被視為國企改革的難點。中國能源國企經營體制長期存在三大缺陷。一是資產流失嚴重。1979年開始經歷的國企改革，截至目前來看，并不算成功，都是個人獲取大部分利益，國家只得到小部分利益，與國資應讓全民受益的宗旨相悖。二是行政壟斷帶來的高額利潤不可持續。與其他國家相比，在能源價格水平接近的情況下，中國能源國企盈利率遠低于其他國家同類企業。三是能源國企難由企業自身解決投資缺口。投資短缺問題在能源國企長期存在，國家需對其進行大量投資補貼。
三大缺陷的癥結可歸結為：一是企業自身掌控過多資產管理權造成資產流失嚴重。能源國企掌控著企業大部分資產管理權，不僅包括能源資源，還包括非能源資源；不僅有主業，還延伸到大量輔業，由于資產總量龐大且鏈條長，國家監督困難，滋生腐敗而導致資產流失現象必然普遍存在。二是高成本導致低盈利率。從盈利情況來看，能源國企普遍不能達到國際平均利潤水平，中國石油(601857,股吧)國企長期盈利率維持在5%-8%，電網僅維持在0-3%，偶爾略虧；而發達國家同領域的盈利率則高達5-20%。電力企業雖然存在電價漲幅低影響利潤的因素，但是成本長期居高不下是主因。石油國企高成本現象更為顯而易見。中國油價已與國際接軌，但其盈利率卻遠低于其他發達國家，說明其成本遠高于其他發達國家。三是資產管理缺陷導致投資短缺。由于能源國企外部行政管理體制監督弱化，滋生的內部利益鏈條導致企業重復投資及低效投資，推高了投資成本，尤其是能源企業進行的大量輔業投資，導致了主業投資的資金缺口進一步拉大。
目前熱議中的改革方案思考
目前熱議的改革方案主要包含主輔分離、混合所有制改革、放開價格和優化資產管理。剝離輔業是許多國家能源國企改革的重要手段。中國主輔分離從2000年初開始進行，至今已十余年，進展緩慢，甚至近年輔業有膨脹勢頭。混合所有制改革在國內外均有成敗案例，是否適合中國能源國企尚無定論。放開價格呼吁多年，但目前仍保持半放開狀態，現階段是否適合完全放開還有待論證。而當前腐敗問題越來越多，反映出資產管理的薄弱，國有資產管理改革勢在必行。
1.主輔分離。輔業已成腐敗交易的最便利場所。能源國企近期公布的腐敗案件顯示，通過輔業將利益輸送至私企的現象頻發，最終使國有資產流出國有體系。例如，2010年至2012年，吉林油田下屬單位與民營企業合作套用高標準工程定額，多支付工程款155萬元。某電網輔業普遍將從上級單位中標的項目轉包給民營企業，而其招投標管理的不規范，為利益輸送提供了便利，業內人士公開表示，關系才是中標關鍵。輔業處于管理鏈條的末端，監督最為困難，將處于管理頂端的腐敗交易通過輔業處理更為隱蔽，更方便主業“藏污納垢”。由此導致的結果是，能源國企一方面將大量資金投資于輔業領域進行腐敗交易，另一方面又以缺少資金投資主業為由，向國家申請資金。為維持這種局面，利益相關者以剝離輔業會影響主業為由阻礙改革。
輔業高成本導致主業低盈利率，并影響政府定價。由于輔業滋生大量腐敗，致使其高成本現象普遍，這是造成中國能源國企低盈利率的主要原因。例如：某地區個人或社會企業通過利益渠道征地建設加油站高價轉賣給國企，致使某石油國企加油站收購價格高于市場價格30%-70%。某能源國企所屬輔業領域，年投資額幾十億甚至上百億，由于腐敗及關聯方關系，技術低劣，后期維護費用大增，導致主業生產成本增加，盈利降低。
主輔分離的難點。主輔分離多年進展緩慢甚至近年輔業逆勢發展，主要原因一是能源國企違背國家意愿繼續投資輔業領域，由其掌握過多資產投資權所致，解決此問題的有效方法是加強國家對其資產管理權的控制。二是某些領域是否劃分為輔業難界定，原因是如果將其作為輔業劃分出去后，主業不能對其進行直接管理，在一些突發事件中，單憑主業往往難以有效地加以處置。例如，2008年冰災發生時，送變電企業貢獻巨大，這次突發事件也成為設備制造、電力設計和施工等單位作為主業保留的重要理由。如果這些領域僅是為了應付某幾次突發事件而應保留在主業內，那么，其多年來所滋生的大量腐敗問題對社會的損害要遠超過其貢獻。
2.能源價格市場化。能源定價機制市場化后，在一段時期內能源價格仍有可能上漲。德國和前蘇聯等國家在把處于國有壟斷地位的能源企業私有化后，雖然價格實現了市場化，但卻造成了能源價格飛漲。這是因為：一是能源領域投資額巨大，高投資成本通過價格形成機制最終轉移至消費者。二是處于壟斷地位的企業可操控市場價格，一旦它被只追求利潤的社會企業掌控，為了獲利必然會提價�？梢�，能源價格市場化難以實現社會綜合效益最大化。
3.混合所有制改革。個人認為，中國能源國企引入混合所有制的主要目的是引入社會資本解決投資短缺，引入社會監督以防止腐敗。而能源領域長期由政府定價，經營目標不是完全為了獲利，引入社會資本，很難滿足其獲利目的。
綜觀全球，混改較為成功的國家普遍具有兩個重要條件：一是保障合理利潤率；二是保障國家控制能源。通過政策調控使能源領域保持穩定而合理的盈利水平，既能吸引獲取穩定收益的社會資本，有利于避免能源價格波動對社會經濟帶來的影響，還保障了投資方向有利于社會發展。從中國目前的經濟消費水平來看，通過提高價格解決投資不足問題已很有限；剝離輔業，可實現通過降低成本提高盈利率，滿足社會資本獲利的目的，使能源領域混改成為可能。
改革建議
1.剝離輔業。界定主輔是剝離輔業的前提。對能源領域主輔業劃分如下：石油領域主業為油氣勘探開發、開采，石油煉制，石油化工產品的生產、儲運，油氣管道運輸及核心技術研究；電網主業為輸、配、供領域及核心技術研究。能源產業的共同輔業為其所屬非主業技術研究及設計、施工、監理、設備制造，金融機構、信息通信產業、房產物業、國際業務、傳媒、教育培訓等，以及二級單位所屬的集體企業，石油領域還包括終端銷售領域。鑒于目前設計、施工、監理存在社會競爭對手較弱的情況，可暫緩社會化改革，其他可盡快剝離。將石油銷售板塊劃為輔業，而電網供電銷售終端劃為主業的理由是：成品油價格已與國際接軌，有較為合理的獲利空間，有條件吸引社會資本介入，且目前已經形成了一定的市場競爭；而電價目前放開條件不成熟，不適合社會資本介入，且電網輸電渠道分開管理難度大且問題多。
由于國有資產流失源于國企自行操作權限大，因此對輔業進行改革，應由輔業以外的第三方，即國有資產管理機構成立專業的組織進行，重點防止資產評估過低現象。一是對輔業產權進行清理，界定集體企業及產業公司產權歸屬。尤其是集體企業，產權不清現象較為突出。清退社會及職工入資部分資產，摸清國有資產家底。二是關閉無競爭優勢的輔業，退出國資投資領域。三是將輔業資產進行分類，為防止資產評估價值過低現象，可調研市場上國內外同業資產價值，與資產評估價值進行比較，形成市場公允的最低資產轉讓價格。四是對于有轉讓價值的輔業，國有資產管理機構作為獨立第三方組織招投標事宜，防止內部交易。五是對輔業同業進行市場評估，對存在大量更為優質同業的輔業盡快剝離，對同業競爭實力較弱的領域剝離后暫保留國企性質，將其從主業中劃出獨立核算財務狀況，以便落實主業的收入成本，待同業發展至與其實力相當時可考慮社會化改革。六是人員安置問題。輔業違規用工現象普遍，派遣制員工占比遠高于國企身份員工，因此，需要安置的國企職工數量并不多。首先應停止進新人。由于主業仍需要輔業提供服務，仍需這部分職工進行后續工作；或分流至其他相關崗位，該部分職工退休后自然解決。
2.主業應進行合并，并加強合作。當前，國際能源合并趨勢加強，電網更具跨國合并趨勢。一是三桶油應合并為一個企業，合并后所有業務均不存在同屬國有產權進行競爭的領域，下游銷售板塊未來可大范圍實現社會化改革。二是兩大電網企業應實現合并，主要包括輸配供下游業務，方便全國范圍內統一進行資源調配。三是國有能源資源應全面統籌規劃，避免電力和石油獨立規劃造成的資源浪費和效率低下。以電代油、以氣代油的能源戰略轉變需要石油和電力等能源領域的緊密合作。例如，天然氣是極有發展潛力的清潔發電資源，高效地解決其運輸及發電量等問題需要雙方統籌規劃。另外，目前加油站數量已飽和，隨著以電代油能源替換發展，大量加油站必然成為閑置國有資產，可將之改造為充換電站，快速建立全國電動汽車充電網絡。四是能源管理機構應協調石油和電力企業的業務合作，包括合作方式、資產管理、收益分配等，解決合作中的責權利問題。
3.政府定價應落實賬面利潤真實性并考慮未來投資。輔業剝離后，主業成本的真實性將成為定價的重要影響因素。定價方案建議如下：第一步是建立國外同行業財務數據分析庫，結合中國能源國企的財務數據進行成本分析，尤其是對遠高于同類產品的采購成本進行嚴控并建立相關負責人懲罰制度，估算合理盈利區間。第二步是評估能源央企的投資發展規劃，區分當前必要投資部分和暫緩投資部分，根據能源價格變動對經濟產生的影響確定采用必要投資還是兩者皆可，最終確定投資總量。第三步是評估國家對能源國企能夠承擔的補貼和投資額范圍。第四步是投資總量扣除國家投資和補貼部分，剩余部分為企業承擔的投資額，從而確定出企業的盈利率和價格。由于投資總量可變，因此定價有一定彈性，可根據社會承擔能力和經濟狀況最終確定。
4.強化國家對國有資產的管理權。輔業剝離后，國資占比大幅減少，管理鏈條縮短。在此基礎上改善建議如下：一是提高凈利潤上繳比例，減少留在企業內可以自主控制的資金，控制企業掌握過多資金并弱化其資產管理權。中國能源國企上繳比例為10%-15%，而國外大多為30%-70%。二是國有資產管理部門應監督或審批項目投資，避免重復建設、所建項目不符合實際需求、虛假項目等，并加強承擔審批責任的懲罰力度。三是國有資產管理部門應成立專業的招投標管理機構，統一管理能源國企的招投標業務，管理費用由能源國企按照項目數量和金額比例上繳；建立專家庫，專家成員從對口領域選用，解決目前能源央企自主組織招投標存在的未招先建、應招不招、招標走形式、虛假招投標等問題。四是國有資產管理部門應成立專業的項目過程管理機構，監督項目建設中存在的建場費虛列或列支不合理支出、非法轉包或分包、虛列投資成本等問題；對科研項目要求提交階段性成果證明，避免以科研投資名義套取國家資金現象。五是建立供應商管理庫，制定供應商管理制度，對供應商設定等級評價，記錄項目建設過程中出現的違紀行為并降低投標等級，直至取消投標資格。六是強化負責人資產流失追責制度。由于大部分投資資金由能源國企自己解決，在實際工作中，投資金額并不是相關政府審批機構的審批重點。目前，對投資失敗、投資額合理與否及未經批準進行投資等現象極少問責，造成投資過度、無效投資、重復投資等。嚴格責任人追責制度，可有效避免對效率低下的項目進行投資，提高國有資產投資效率。
（作者單位為中國經濟年鑒社）
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