醞釀長(zhǎng)達(dá)數(shù)年的油氣體制改革方案終于出爐。據(jù)新華社5月21日晚間消息，近日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》），明確了深化石油天然氣體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)。電力改革和油氣改革是當(dāng)前能源改革中最“難啃”的兩塊硬骨頭。自2015年3月新一輪電改方案下發(fā)后，油氣改革方案何時(shí)出臺(tái)及所涉內(nèi)容愈加成為能源行業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)。

     值得注意的是，《意見(jiàn)》明確提出，在保護(hù)性開(kāi)發(fā)的前提下，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規(guī)油氣勘查開(kāi)采，逐步形成以大型國(guó)有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開(kāi)采體系。此外，分步推進(jìn)國(guó)有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開(kāi)。完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場(chǎng)主體公平開(kāi)放。這意味著，業(yè)內(nèi)頗具爭(zhēng)議、遭到大型油氣央企抵制的管道獨(dú)立開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭。

    業(yè)內(nèi)分析人士對(duì)澎湃新聞（www.thepaper.cn）表示，從目前已經(jīng)公開(kāi)的《意見(jiàn)》內(nèi)容表述來(lái)看，市場(chǎng)開(kāi)放的認(rèn)識(shí)得到統(tǒng)一，但依然缺乏具體的實(shí)施細(xì)則和時(shí)間表。未來(lái)有哪些具體規(guī)則需要改、如何改，政策層面尚不明確。

    分步推進(jìn)國(guó)有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開(kāi)

    《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，深化石油天然氣體制改革要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和市場(chǎng)化方向，體現(xiàn)能源商品屬性；堅(jiān)持底線思維，保障國(guó)家能源安全；堅(jiān)持嚴(yán)格管理，確保產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)安全；堅(jiān)持惠民利民，確保油氣供應(yīng)穩(wěn)定可靠；堅(jiān)持科學(xué)監(jiān)管，更好發(fā)揮政府作用；堅(jiān)持節(jié)能環(huán)保，促進(jìn)油氣資源高效利用。

    據(jù)澎湃新聞了解，油氣體制改革自2014年起便開(kāi)始醞釀，2015年年底才最終成稿上報(bào)，此后幾易其稿。官方文件中，油氣體制改革屢屢與電力體制改革被同時(shí)提及。

    今年的政府工作報(bào)告明確提出，深化混合所有制改革，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域邁出實(shí)質(zhì)性步伐。抓好電力和石油天然氣體制改革，開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。今年4月，經(jīng)李克強(qiáng)總理簽批，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2017年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，其中提及，加大電力、油氣等重點(diǎn)行業(yè)改革力度。

    油氣與電力體制改革之所以是能源改革的“深水區(qū)”，是由于這兩個(gè)領(lǐng)域長(zhǎng)期存在行政壟斷，一旦動(dòng)刀，牽一發(fā)而動(dòng)全身。由于種種原因，中國(guó)油氣行業(yè)形成了上下游一體化的國(guó)家公司經(jīng)營(yíng)模式。此外，現(xiàn)行的以國(guó)家定價(jià)為主的定價(jià)機(jī)制，無(wú)法準(zhǔn)確反映國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的真實(shí)供求關(guān)系與成本變化。

     以壟斷程度最高的上游環(huán)節(jié)為例，一直以來(lái)，國(guó)內(nèi)具有探礦權(quán)和采礦權(quán)資質(zhì)的企業(yè)只有中石油、中石化、中海油和延長(zhǎng)石油，“占地盤”、“圈而不探”現(xiàn)象突出。

     從《意見(jiàn)》來(lái)看，上游領(lǐng)域改革是此次油氣體制改革的核心內(nèi)容之一。《意見(jiàn)》部署的八大重點(diǎn)改革任務(wù)中，第一點(diǎn)便提及：完善并有序放開(kāi)油氣勘查開(kāi)采體制，提升資源接續(xù)保障能力。實(shí)行勘查區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制，加強(qiáng)安全、環(huán)保等資質(zhì)管理，在保護(hù)性開(kāi)發(fā)的前提下，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規(guī)油氣勘查開(kāi)采，逐步形成以大型國(guó)有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開(kāi)采體系。

     油氣管網(wǎng)獨(dú)立是此輪油氣改革的重頭戲。長(zhǎng)久以來(lái)，業(yè)內(nèi)對(duì)于改革的共識(shí)是，中游必須首先實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立，否則市場(chǎng)化缺乏必要基石。數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)油氣管道總里程已達(dá)12萬(wàn)公里，主干油氣網(wǎng)處于中石油、中石化、中海油被高度壟斷經(jīng)營(yíng)。其中，中石油運(yùn)營(yíng)著全國(guó)約70%的原油管道及約90%的天然氣管道。

     《意見(jiàn)》明確，改革油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提升集約輸送和公平服務(wù)能力。分步推進(jìn)國(guó)有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開(kāi)。完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場(chǎng)主體公平開(kāi)放。

     下游環(huán)節(jié)，《意見(jiàn)》提出，深化下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)改革，提升優(yōu)質(zhì)油氣產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)能力。制定更加嚴(yán)格的質(zhì)量、安全、環(huán)保和能耗等方面技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善油氣加工環(huán)節(jié)準(zhǔn)入和淘汰機(jī)制。提高國(guó)內(nèi)原油深加工水平，保護(hù)和培育先進(jìn)產(chǎn)能，加快淘汰落后產(chǎn)能。加大天然氣下游市場(chǎng)開(kāi)發(fā)培育力度，促進(jìn)天然氣配售環(huán)節(jié)公平競(jìng)爭(zhēng)。

      上述幾點(diǎn)意見(jiàn)，均為長(zhǎng)期以來(lái)市場(chǎng)改革呼聲較高的領(lǐng)域。中國(guó)石油(7.600, -0.02, -0.26%)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院發(fā)展戰(zhàn)略研究所研究員張衛(wèi)忠表示，近年來(lái)，推進(jìn)干線管道獨(dú)立、管輸和銷售分離、民營(yíng)企業(yè)公平接入等呼聲很高，此次《意見(jiàn)》也明確了這一改革方向。《意見(jiàn)》提出分步推進(jìn)國(guó)有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，這是比較穩(wěn)妥的，符合當(dāng)前中國(guó)油氣行業(yè)的實(shí)際。 

    但亦有市場(chǎng)人士對(duì)澎湃新聞提出擔(dān)憂，“《意見(jiàn)》給人的總體感覺(jué)是緊迫性不強(qiáng)，市場(chǎng)在具體運(yùn)營(yíng)過(guò)程中仍然需要繼續(xù)摸索。個(gè)人感覺(jué)，在地?zé)挼倪M(jìn)口原油管理政策之后，就沒(méi)有再看到令人眼前一亮的政策落地了。”

     完善成品油價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)決定價(jià)格的作用

     在定價(jià)機(jī)制上，《意見(jiàn)》提出，改革油氣產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制，有效釋放競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)活力。完善成品油價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)決定價(jià)格的作用，保留政府在價(jià)格異常波動(dòng)時(shí)的調(diào)控權(quán)。推進(jìn)非居民用氣價(jià)格市場(chǎng)化，進(jìn)一步完善居民用氣定價(jià)機(jī)制。依法合規(guī)加快油氣交易平臺(tái)建設(shè)，鼓勵(lì)符合資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與交易，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成價(jià)格。加強(qiáng)管道運(yùn)輸成本和價(jià)格監(jiān)管，按照準(zhǔn)許成本加合理收益原則，科學(xué)制定管道運(yùn)輸價(jià)格。

      但具體到現(xiàn)有的成品油定價(jià)機(jī)制存在哪些不足、須從哪些方面著手完善，《意見(jiàn)》的現(xiàn)有公開(kāi)資料并未披露。

     完善油氣儲(chǔ)備體系，提升油氣戰(zhàn)略安全保障供應(yīng)能力。建立完善政府儲(chǔ)備、企業(yè)社會(huì)責(zé)任儲(chǔ)備和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)庫(kù)存有機(jī)結(jié)合、互為補(bǔ)充的儲(chǔ)備體系。完善儲(chǔ)備設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，加大政府投資力度，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與儲(chǔ)備設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。建立天然氣調(diào)峰政策和分級(jí)儲(chǔ)備調(diào)峰機(jī)制。明確政府、供氣企業(yè)、管道企業(yè)、城市燃?xì)夤�司和大用戶的�?chǔ)備調(diào)峰責(zé)任與義務(wù)，供氣企業(yè)和管道企業(yè)承擔(dān)季節(jié)調(diào)峰責(zé)任和應(yīng)急責(zé)任，地方政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實(shí)日調(diào)峰責(zé)任主體，鼓勵(lì)供氣企業(yè)、管道企業(yè)、城市燃?xì)夤�司和大用戶在天然氣�?gòu)銷合同中協(xié)商約定日調(diào)峰供氣責(zé)任。

     今年全國(guó)兩會(huì)期間，國(guó)家發(fā)改委副主任、國(guó)家能源局局長(zhǎng)努爾·白克力在接受媒體采訪時(shí)曾透露，油氣體制改革方案發(fā)布實(shí)施后，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局將研究制定勘探開(kāi)采、管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)等方面配套文件，以及綜合改革試點(diǎn)方案和專項(xiàng)改革實(shí)施方案，積極穩(wěn)妥開(kāi)展試點(diǎn)工作。