“兩會(huì)”在即，民營(yíng)油企仍將是不可回避的話題，能否在政策上給予實(shí)質(zhì)性利好，事關(guān)我國(guó)能源大計(jì)。
2011年春天將至，一年一度的“兩會(huì)”即將再次拉開(kāi)帷幕，而很多“歷史話題”又將再一次被討論。今年，改革中國(guó)的石油管理體制，切實(shí)為民營(yíng)煉油企業(yè)放開(kāi)原油進(jìn)口油源的議題，可能會(huì)因?yàn)閯倓傔^(guò)去的“史上最嚴(yán)重的柴油荒”而進(jìn)一步升溫。
民營(yíng)油企，特別是煉油企業(yè)的生存困境并非新的話題。在過(guò)去的十幾年中，中國(guó)民營(yíng)油企并未實(shí)質(zhì)獲得原油進(jìn)口權(quán)，中國(guó)的石油管理體制在事實(shí)上產(chǎn)生了不斷鞏固行業(yè)壟斷的效果。
1998年之前，地方民營(yíng)煉油企業(yè)由于無(wú)法進(jìn)入石油上游，也沒(méi)有進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)，所以只能在國(guó)家原油分配計(jì)劃內(nèi)由國(guó)有石油企業(yè)供應(yīng)原油。然而，石油石化行業(yè)重組之后，形成陸上石油市場(chǎng)上兩大集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)格局，不但沒(méi)有給國(guó)內(nèi)的原油供應(yīng)帶來(lái)任何生機(jī)和活力，反而給地方煉油企業(yè)的生存籠罩了陰影。
直到1999年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)政策才從只允許具有1億元以上固定資產(chǎn)、有自己的外貿(mào)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的國(guó)營(yíng)生產(chǎn)企業(yè)申請(qǐng)進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)，變?yōu)閷?duì)生產(chǎn)企業(yè)注冊(cè)資金的要求為850萬(wàn)。進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)壁壘實(shí)質(zhì)性降低，外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)下放邁出實(shí)質(zhì)性的一步。然而，這一喜訊并未真地降臨到石油行業(yè)。1999年2月13日，外經(jīng)貿(mào)部根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《進(jìn)口商品經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》對(duì)原油、成品油進(jìn)口實(shí)行核定公司經(jīng)營(yíng)管理，發(fā)布《原油、成品油進(jìn)口組織實(shí)施辦法》，僅賦予中化、中聯(lián)油、中聯(lián)化和珠海振戎四家企業(yè)進(jìn)口資格。
比幸運(yùn)并未降臨更為糟糕的是，1999年5月6日國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序意見(jiàn)的通知》，即通常所說(shuō)的“38號(hào)文件”，這一文件的下發(fā)意味著，國(guó)家將加強(qiáng)原油統(tǒng)一配置管理，并實(shí)施成品油的集中批發(fā)，只有列入1998年國(guó)家原油分配計(jì)劃的小煉廠才有可能合法取得原油供應(yīng)。
“38號(hào)文件”以及后續(xù)規(guī)章“依法清理整頓小煉油廠”，一邊排除了部分競(jìng)爭(zhēng)者，一邊通過(guò)封阻上游原料控制了存續(xù)競(jìng)爭(zhēng)者的潛在成長(zhǎng)，事實(shí)上為兩大集團(tuán)的行業(yè)壟斷奠定了重要基礎(chǔ)。
2001年11月10日，中國(guó)成為WTO成員，這一重大事件暗示著民營(yíng)煉油企業(yè)擺脫國(guó)家原油分配計(jì)劃的數(shù)量限制，能夠自由進(jìn)口原油。但是，就在12月10日，國(guó)務(wù)院公布了《中華人民共和國(guó)貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》，通過(guò)“國(guó)營(yíng)貿(mào)易和指定經(jīng)營(yíng)”，規(guī)定了石油屬國(guó)營(yíng)貿(mào)易范圍。此后并在2004年新版《對(duì)外貿(mào)易法》中加入了“國(guó)營(yíng)貿(mào)易”，從此將“國(guó)營(yíng)貿(mào)易”從法規(guī)上升到法律層面。不過(guò)，上述《條例》同時(shí)賦予了指定非國(guó)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)利。
從2002年開(kāi)始，根據(jù)上述《條例》和加入世界貿(mào)易組織的有關(guān)承諾，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委（2003年以后為商務(wù)部）每年公布當(dāng)年的《非國(guó)營(yíng)原油進(jìn)口配額總量和申請(qǐng)程序》，符合條件的非國(guó)營(yíng)企業(yè)可進(jìn)口原油和成品油。由此看來(lái)，雖然非國(guó)營(yíng)企業(yè)相對(duì)于國(guó)營(yíng)企業(yè)仍然是有限制的，但非國(guó)營(yíng)企業(yè)由于中國(guó)加入WTO獲得了進(jìn)入石油進(jìn)口領(lǐng)域的權(quán)利。
然而，這并不意味著由于增加了進(jìn)口渠道，依賴國(guó)家原油分配計(jì)劃的煉油廠就可以獲得更多的原油供應(yīng)，為市場(chǎng)提供更多的成品油供給。原因在于所謂的“排產(chǎn)計(jì)劃”，即兩大集團(tuán)同意采購(gòu)非國(guó)營(yíng)配額進(jìn)口的原油并安排生產(chǎn)的書面文件成為實(shí)踐上的障礙。實(shí)踐中，海關(guān)要求非國(guó)營(yíng)進(jìn)口企業(yè)出具“排產(chǎn)計(jì)劃”才可辦理通關(guān)手續(xù)。而且，根據(jù)2003年5月的《鐵運(yùn)函150號(hào)令》，沒(méi)有“排產(chǎn)計(jì)劃”，鐵道部門也不給原油提供運(yùn)力安排，這些做法延續(xù)至今。
一邊是“史上最嚴(yán)重的柴油荒”，一邊是政策限制民營(yíng)油企原油進(jìn)口，最終造成了壟斷者受益、民眾利益受損的狀況。“兩會(huì)”在即，民營(yíng)油企能否獲得政策上實(shí)質(zhì)性支持，將事關(guān)能源大計(jì)，本文也算是給兩會(huì)的委員們提前提個(gè)醒。
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