從頁(yè)巖氣研發(fā)到大規(guī)模生產(chǎn)的20多年里，美國(guó)能源監(jiān)管框架與政策框架是如何支持頁(yè)巖氣發(fā)展的，美國(guó)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣資源有何借鑒意義。

    頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)潛力巨大，但歷史上頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)一直存在經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題。

    美國(guó)得克薩斯州沃思堡巴涅特頁(yè)巖氣實(shí)驗(yàn)室通過(guò)融合水平鉆井技術(shù)和水力壓裂技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了頁(yè)巖氣開(kāi)采技術(shù)的歷史性突破，大大降低了單位開(kāi)采成本。

    以美國(guó)巴涅特頁(yè)巖層為例，其頁(yè)巖氣產(chǎn)量從1998年的9.7億立方米，增至2010年的412億立方米，增長(zhǎng)40倍。得益于非常規(guī)天然氣尤其是頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)技術(shù)的突破，2009年美國(guó)以6240億立方米的產(chǎn)量首次超過(guò)俄羅斯成為世界第一大天然氣生產(chǎn)國(guó)。

    美國(guó)的頁(yè)巖氣革命動(dòng)搖了世界液化天然氣市場(chǎng)格局，并且這一影響還將持續(xù)，進(jìn)而改變世界能源格局。

    大洋彼岸發(fā)生的一切，讓我國(guó)油氣行業(yè)開(kāi)始審視頁(yè)巖氣這一非常規(guī)天然氣資源的前景。我國(guó)頁(yè)巖氣聚集地質(zhì)條件優(yōu)越，具有與美國(guó)大致相同的頁(yè)巖氣資源前景及開(kāi)發(fā)潛力。

    華盛頓能源行業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)先進(jìn)資源國(guó)際主席VelloKuuskraa表示：“頁(yè)巖是世界儲(chǔ)量最豐富的巖石之一，許多國(guó)家缺乏傳統(tǒng)的油氣資源，卻擁有豐富的頁(yè)巖資源。”目前美國(guó)60%的天然氣來(lái)自非常規(guī)天然氣，如果頁(yè)巖氣給美國(guó)能源市場(chǎng)帶來(lái)的效應(yīng)能在我國(guó)發(fā)生的話，將大大緩解我國(guó)能源供應(yīng)的緊張局面。除經(jīng)濟(jì)和技術(shù)因素外，頁(yè)巖氣開(kāi)采還需要能源監(jiān)管框架與政策支持。

    從頁(yè)巖氣研發(fā)到大規(guī)模生產(chǎn)的20多年里，美國(guó)能源監(jiān)管框架與政策框架是如何支持頁(yè)巖氣發(fā)展的？美國(guó)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣資源有何借鑒意義？不久前，筆者與美國(guó)得克薩斯州立大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)LawrenceKSager教授和全球能源國(guó)際仲裁與環(huán)境法研究中心主任MelindaKTaylor教授對(duì)此進(jìn)行了交流與探討。

    三個(gè)關(guān)鍵因素

    美國(guó)的頁(yè)巖氣規(guī)�；�開(kāi)發(fā)取決于三個(gè)關(guān)鍵因素。

    一是開(kāi)發(fā)技術(shù)的成熟與突破。經(jīng)過(guò)20多年的努力，美國(guó)在水平鉆井技術(shù)基礎(chǔ)上，研發(fā)成功水平井＋多段壓裂、水力壓裂、同步壓裂以及深層地下爆破等多項(xiàng)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)技術(shù)。這些高端技術(shù)拓展了頁(yè)巖氣開(kāi)采面積和深度，降低了頁(yè)巖氣開(kāi)采的單位成本。

    二是發(fā)達(dá)的天然氣管網(wǎng)設(shè)施與第三方準(zhǔn)入條款。目前美國(guó)擁有40萬(wàn)公里的天然氣管道。從1993年開(kāi)始，美國(guó)采取天然氣生產(chǎn)和運(yùn)輸兩種業(yè)務(wù)垂直管理模式，將開(kāi)發(fā)商和運(yùn)輸商分離成兩個(gè)獨(dú)立的運(yùn)營(yíng)實(shí)體，并實(shí)施不同的政策進(jìn)行監(jiān)管。州內(nèi)管道由州、地方法律約束，州際管道則受聯(lián)邦能源管理委員會(huì)、州、地方法律同時(shí)約束。管道運(yùn)營(yíng)商對(duì)天然氣供應(yīng)商實(shí)施無(wú)歧視準(zhǔn)入。政府在監(jiān)管管輸費(fèi)的同時(shí)，放開(kāi)天然氣價(jià)格，保證天然氣生產(chǎn)商和用戶對(duì)管道擁有無(wú)歧視準(zhǔn)入條件。

    三是政府對(duì)非常規(guī)能源開(kāi)發(fā)商在稅收方面的優(yōu)惠，吸引了眾多中小公司參與。

    “以州為主，聯(lián)邦調(diào)控”

    美國(guó)頁(yè)巖氣監(jiān)管框架具有“以州為主，聯(lián)邦調(diào)控”的特點(diǎn)。

    美國(guó)天然氣開(kāi)發(fā)監(jiān)管政策和傳統(tǒng)石油監(jiān)管政策相似，對(duì)跨州能源經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管權(quán)分屬聯(lián)邦和州政府兩級(jí)管理。兩者法規(guī)出現(xiàn)沖突時(shí)，以聯(lián)邦法規(guī)優(yōu)先；聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)低于州標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，則同時(shí)實(shí)施兩套規(guī)定。這樣的管理框架，具有強(qiáng)烈的地方主義色彩。

    在頁(yè)巖氣監(jiān)管上，聯(lián)邦政府通過(guò)環(huán)境和跨州管道準(zhǔn)入監(jiān)管進(jìn)行有限介入，而頁(yè)巖氣在何處開(kāi)采、何時(shí)開(kāi)采以及氣井標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)際監(jiān)管權(quán)則下放到州政府。

    另外，土地權(quán)與礦業(yè)權(quán)的分離，也有利于美國(guó)開(kāi)發(fā)商獲取頁(yè)巖氣資源。在私人土地上，開(kāi)發(fā)商必須和礦業(yè)權(quán)利人簽署租約；在鉆井與鋪設(shè)管道上，要與土地權(quán)利人簽署協(xié)議，取得州管理機(jī)構(gòu)的許可證。對(duì)于公有土地，聯(lián)邦法律實(shí)施規(guī)劃管理，規(guī)劃每10年審核一次，公眾廣泛參與。

    私有公司也可以通過(guò)競(jìng)標(biāo)獲取在公有土地上的勘探權(quán)，但需要支付給政府相應(yīng)的礦產(chǎn)使用租金。

    五種稅收優(yōu)惠與環(huán)境監(jiān)管

    美國(guó)對(duì)頁(yè)巖氣等非常規(guī)能源的開(kāi)發(fā)實(shí)施稅收優(yōu)惠。

    1980年，美國(guó)通過(guò)非常規(guī)能源法案，對(duì)非常規(guī)油氣行業(yè)實(shí)施5種稅收優(yōu)惠，包括無(wú)形鉆探費(fèi)用扣除、有形鉆探費(fèi)用扣除、租賃費(fèi)用扣除、工作權(quán)益為主動(dòng)收入、小生產(chǎn)商耗竭補(bǔ)貼等。

    隨著頁(yè)巖氣的大規(guī)模商業(yè)開(kāi)發(fā)，環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越受到美國(guó)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、環(huán)保機(jī)構(gòu)、公眾和媒體的關(guān)注。目前美國(guó)開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣主要采用的是水力壓裂法，每次液壓破碎巖層需要數(shù)百萬(wàn)噸水，這些含有化學(xué)物質(zhì)的水可能對(duì)地下水層產(chǎn)生污染。為此，美國(guó)相繼出臺(tái)《美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境法》、《清潔水法案》、《飲用水安全法》、《資源保護(hù)和恢復(fù)法》和《清潔空氣法》等法律法規(guī)，并要求開(kāi)發(fā)商披露壓裂混合液的化學(xué)成分。

    中美頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)環(huán)境差異巨大

    我國(guó)頁(yè)巖氣資源勘探和開(kāi)發(fā)起步晚，國(guó)土資源部2005年才開(kāi)始前期調(diào)研，至今沒(méi)有對(duì)國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣資源潛力和有利區(qū)帶進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)和技術(shù)先導(dǎo)性試驗(yàn)。與美國(guó)相比，我國(guó)的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)技術(shù)還不成熟，關(guān)鍵性的技術(shù)還沒(méi)有取得真正突破。

    我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)不能照搬美國(guó)模式。因?yàn)橐皇峭恋負(fù)碛袡?quán)不一樣；二是監(jiān)管框架不一樣；三是我國(guó)天然氣生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)垂直分離管理；四是頁(yè)巖氣地質(zhì)條件差異較大，我國(guó)頁(yè)巖氣形成的地質(zhì)年代晚于美國(guó)。

    我國(guó)頁(yè)巖氣藏儲(chǔ)層與美國(guó)的頁(yè)巖氣藏儲(chǔ)層相比差異巨大，比如美國(guó)的頁(yè)巖氣層埋藏深度多為200米～2000米，而我國(guó)四川盆地的頁(yè)巖氣層埋藏深度多為1500米～4000米；黔、渝、湘等地頁(yè)巖層厚度較薄且常呈現(xiàn)多層疊合，局部可見(jiàn)程度不同的變質(zhì)；不同地區(qū)間頁(yè)巖氣藏也難以對(duì)比，井間參照、類比、連層等較為困難。因此，美國(guó)的分段壓裂技術(shù)在我國(guó)相關(guān)地區(qū)的實(shí)際應(yīng)用效果需要進(jìn)一步探討。

    合理借鑒美國(guó)模式

    雖然存在差異，不能照搬美國(guó)模式，但是美國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的許多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

    首先，重視天然氣作為國(guó)家能源戰(zhàn)略的重要組成部分及其對(duì)本國(guó)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和應(yīng)對(duì)氣候變化所能發(fā)揮的重要作用；其次，啟動(dòng)頁(yè)巖氣資源評(píng)估和評(píng)價(jià)工作，加快研發(fā)頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)的整套技術(shù)；再其次，完善頁(yè)巖氣管理制度，制定資源勘探開(kāi)發(fā)、應(yīng)用規(guī)劃、技術(shù)研究、投融資政策、財(cái)稅扶持和行業(yè)管理等相關(guān)政策；最后，在天然氣“自然壟斷”環(huán)節(jié)——管道運(yùn)輸方面加強(qiáng)監(jiān)管，并以有效方式為頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)提供財(cái)政支持。

    目前勘探開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣的尖端技術(shù)大多掌握在國(guó)際大油氣公司手中，為盡快掌握關(guān)鍵技術(shù)，我國(guó)企業(yè)可以以合資、參股等方式與國(guó)外油氣公司合作經(jīng)營(yíng)。先進(jìn)的鉆探技術(shù)已使美國(guó)的頁(yè)巖氣大規(guī)模開(kāi)發(fā)具有經(jīng)濟(jì)性，我國(guó)油氣企業(yè)可針對(duì)本國(guó)頁(yè)巖氣特點(diǎn)，引進(jìn)、吸收、提高、創(chuàng)新頁(yè)巖氣儲(chǔ)層評(píng)價(jià)技術(shù)、射孔優(yōu)化技術(shù)、水平井技術(shù)和壓裂技術(shù)，逐步形成一批適合我國(guó)頁(yè)巖氣地質(zhì)特點(diǎn)的自主創(chuàng)新關(guān)鍵技術(shù)。

    我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)不能照搬美國(guó)模式，因?yàn)橥恋負(fù)碛袡?quán)不一樣，監(jiān)管框架不一樣，我國(guó)天然氣生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)垂直分離管理，頁(yè)巖氣地質(zhì)條件差異較大，我國(guó)頁(yè)巖氣形成的地質(zhì)年代晚于美國(guó)。