1998年石油行業改革重組以來，石油市場秩序明顯好轉，但隨著石油需求的快速增長，國內石油供求矛盾日益突出，國際油價的頻繁大幅波動對國民經濟的影響也在不斷加大。面對石油市場發展的新形勢，仍需要進一步推進石油行業改革，并以此促進石油行業的可持續發展和競爭力的提升。

　　推進石油勘探開發領域市場準入改革，促進油氣資源勘探開發利用

　　要注意非常規油氣資源和一些邊際油氣田的開發，適度放寬對石油勘探開發領域的準入限制，在建立有利于鼓勵石油上游開發的政策的同時建立現代監管體系以提高監管能力。

　　我國石油供求矛盾日益突出，國內常規石油儲量和產量增長緩慢，越來越不能滿足經濟社會發展的需要。但也要看到，隨著近年來國際油價的大幅上漲，非常規油氣資源和一些邊際油氣田的價值正在顯現。從國際上看，美國正是由于頁巖氣勘探開發取得突破，實現了從天然氣進口國向天然氣出口國的轉變，加拿大的油砂產量也在不斷上升。我國非常規油氣資源較為豐富，但受勘探開發難度大、技術要求高、資金投入大等因素制約，而大量低品位油氣資源和邊際油田受市場準入等因素影響也尚未得到充分利用。

　　建議通過推進石油勘探開發領域市場準入改革，促進油氣資源勘探開發利用。

　　一是在明確準入標準的前提下，適度放寬對石油勘探開發領域的準入限制。目前我國石油上游的勘探開發高度集中于中石油、中石化、中海油三大石油公司（屬于地方國企的延長石油勘探開發主要在陜西）。三家石油公司的油氣礦業權基本上覆蓋了全國的含油氣盆地，但由于并未建立起高效、有序的勘探開發市場，油氣勘探開發權實際上在三家公司之間也無法流轉，導致一定程度存在“占而不勘”和勘探資金投入低于法律規定的情況。目前國內雖然存在少量與陸上兩大石油公司各油田合作方式誕生的中小石油公司，但由于這些公司沒有獨立、合法的油氣采礦權，也就無法獨立對低品位油氣資源和邊際油田進行開發。對石油上游領域的嚴格準入雖然有利于對油氣勘探開發的管理，但也嚴重制約了相當多有實力、有興趣的資本主體參與石油勘探開發，不利于從體制上調動多方面力量參與石油勘探開發。建議在明確資金投入、環保等方面的準入標準基礎上，適當放寬油氣勘探開發領域的準入限制。根據目前我國石油上游領域勘探開發現狀，可先從放寬邊際油田和頁巖氣等非常規油氣資源的勘探開發準入限制入手，準許三大石油公司之外的其他企業進入油氣勘探市場。

　　二是建立有利于鼓勵石油上游開發的政策。適當放寬石油上游的市場準入，有利于利用市場手段吸引國內外的多種經驗、多種理論、多種資金、多種技術進入油氣勘探開發領域，對擴大石油上游領域投資和實現多種力量發現不同地質條件的石油資源都具有重要意義，也會逐步增強油氣上游領域的競爭性，促使整個行業經濟效率的提升。

　　建議在國家標準的規范和嚴格監管下，可對一些低品位資源、非常規油氣資源和邊際油田劃小經營單位，這既可以吸引更多的符合要求的企業進入油氣上游領域，也可以確保低品位資源、非常規油氣資源和邊際油田的有序開發。

　　三是研究出臺有利于石油資源可持續利用的現代化監管方式，提高政府的監管能力。推進石油勘探開發領域的市場準入一定要以政府的有效監管作為前提和保障，只有建立了現代監管體系，具備有效監管市場主體的能力，上游勘探開發環節才能真正形成有序競爭的良性發展格局。

　　抓住有利時機加快推進成品油定價機制改革

　　在國際油價發生變化后，及時調整國內成品油價格，即堅持定價機制的“透明性”，改變價格調整的“滯后性”，確保國內成品油市場的穩定運行。

　　自2008年12月19日我國正式實行新的成品油定價機制以來，成品油價格調整頻率明顯加快，但必須看到，現行的定價機制仍存在一定問題，需要進一步完善。

　　一是“機制透明”與“調價滯后”的矛盾并未根本解決。雖然同原來的定價機制相比，現行的成品油定價大大縮短了價格調整周期，價格調整頻率明顯加快，但以22個工作日國際原油價格變化情況決定國內成品油價格調整與否實際上仍然是一種跟隨國際油價變化情況進行滯后調整的機制。由于國內油價跟隨國際油價滯后調整，流通環節的無風險套利行為依然存在，表現為在預期國內成品油價格將上調時，流通環節會增加庫存，以獲取油價上調后的收益；而當預期國內成品油價格將下調時，則會減少庫存，以降低存貨價格下降的風險。問題在于，流通環節無風險套利行為客觀上加劇了市場供應的不穩定性，對成品油市場的穩定運行帶來一定沖擊，特別是在油價波動幅度較大時，這種沖擊就更為明顯。

　　二是對價格進行有控制的調整無法從根本上解決國際油價大幅波動時的問題。有控制的調整雖有助于緩解短期內物價上漲壓力等問題，但也會對市場供應帶來較大壓力，如2011年4月前后國內出現的成品油供應緊張問題就與成品油價格未能及時足額調整有關。而一旦對成品油價格進行有控制地調整，比如價格上調時調整不到位，必然會造成煉油企業的利益受損，那么在價格下調時，就必然會考慮價格上調不到位時的影響。這就會給消費者造成“跟漲不跟跌”的“錯覺”。

　　“定價機制透明”與“調價滯后”的矛盾是當前成品油定價機制最突出的問題，解決這一問題的關鍵仍然是要加快價格調整頻率，以盡可能減少調價滯后對成品油市場穩定運行的不利影響。從我國成品油價格改革的歷程看，在油價處于相對低位或油價明顯回落后是推進改革的較好時機。

　　建議抓住近期國際油價在“低位”企穩的有利時機，加快推進成品油定價機制改革，按照“縮短調價周期、加快價格調整頻率、調整掛靠油種”的思路，在國際油價發生變化后，及時調整國內成品油價格，即堅持定價機制的“透明性”，改變價格調整的“滯后性”，確保國內成品油市場的穩定運行。

　　以適當放寬對進口油源的限制為突破口，進一步推進石油流通體制改革

　　在允許具有成品油進口資格的企業進口各種油氣資源的同時放寬享有“原油進口配額”資質企業的原油批發權和自主經營權，以期形成各個環節的良性競爭。

　　目前我國原油和成品油實行國營貿易管理，只有幾家大的國有石油公司（或其控股子公司）具有進出口國營貿易權，對原油和成品油實行國營貿易管理雖然有利于國家對石油行業的調控和管理，但也帶來兩方面問題：

　　一是受多種因素影響，大多數地方煉油企業沒有原油資源配置權，既無法獲得國內的原油，也無法進口原油，而只能通過進口燃料油作為原料生產成品油。截至2011年，我國共有煉廠200余家，一次原油加工能力超過6億噸。其中地方煉油企業超過100家，一次原油加工能力超過1億噸。受原料及定價機制等因素影響，地方煉油企業的開工率一般只有40%左右。這既造成了地方煉油企業產能的閑置，也不利于煉油企業之間形成真正的競爭。

　　二是難以在批發和零售環節實現有效競爭。雖然成品油批發和零售環節的市場主體較多，但由于成品油油源主要集中在兩家公司，在一定程度上制約了批發和零售環節的競爭，這也是目前我國成品油定價機制還無法真正實行市場化定價的根源所在。

　　針對目前石油煉制和批發零售環節的情況，建議以適當放寬對進口油源的限制為突破口，進一步推進石油流通體制改革，不斷增強石油產業鏈各環節的競爭性，為最終實現成品油價格由市場競爭形成創造條件。

　　建議可從兩方面著手：一是適當放寬對進口油源的限制，允許具有成品油進口資格的企業不僅可以進口燃料油，也可以進口汽油和柴油，以進一步增強成品油批發環節的競爭性；二是放寬享有“原油進口配額”資質企業的原油批發權和自主經營權，允許這些企業將進口原油拿到國內石油市場上交易流通，增強石油煉制環節的競爭性，并以此促進成品油批發環節的競爭。