《國有資本經營預算意見》的出臺，結束了央企十年來不向中央政府繳納紅利的歷史。作為一項新政，其運行方式和管理機制也引起了相關企業乃至整個社會的關注。

■文/本刊記者 陳麗萍 

　　2007年10月開始，部分央企將成為試點企業，試行向政府分紅。

　　9月14日，國務院發布了《關于試行國有資本經營預算的意見》(以下簡稱《意見》)。規定中央本級國有資本經營預算從2008年開始實施，2008年收取實施范圍內企業2007年實現的國有資本收益。2007年進行國有資本經營預算試點，收取部分企業2006年實現的國有資本收益。自今年10月份開始，電信、石油石化、電力等行業將陸續開始試點，向財政部上繳總額約170億元人民幣的企業紅利。

新政試行

　　國有資本經營預算收入是指各級人民政府及其部門、機構履行出資人職責的企業（一級企業，下同）上繳的國有資本收益，主要包括五項：一是國有獨資企業按規定上繳國家的利潤；二是國有控股、參股企業國有股權（股份）獲得的股利、股息；三是國有產權（含國有股份）轉讓收入；四是國有獨資企業清算收入（扣除清算費用）及國有控股、參股企業國有股權（股份）分享的公司清算收入；五是其他收入。

　　這五項收入中，前兩項即是所謂的“央企分紅”。相對于后三項一次性的收入來說，這是國有資本收益中的活水之源，是每年都要分得的企業利潤，是上繳收益中的最大頭。

　　業內人士介紹，1994年之前，國企一直是按期分紅的。1994年，國家進行了稅制改革，考慮到當時企業承擔著離退休職工費用、辦社會職能等歷史包袱沉重，作為階段性措施，國家暫停了向企業收繳利潤，企業應上繳的利潤全部留在企業，用于其改革和發展。近年來，國企改革取得了明顯成效，現代企業制度初步建立，歷史包袱基本解決。因此，國家決定出臺政策，向國有企業收取投資收益，以進一步規范國家和企業的分配關系。

　　對《意見》的出臺，絕大多數人表示贊同。“國有企業、國有股權是國家投資形成的，國家作為投資者理應收取投資收益”，中國勞動關系學院公共管理系教授張燕說。

　　中國人民大學法學院教授葉玲也認為，既然《企業法》規定國有企業應依法繳納稅金、費用和利潤，《公司法》也規定了公司股東依法享有資產收益的權利，那么國有企業向國家上繳利潤就是其應盡的義務。

分紅比例

　　政策出臺后，央企分紅的比例成為大家關心的問題。

　　據悉，央企將分3檔上繳紅利，石油石化、電信、煤炭、電力、煙草5個行業的上繳標準最高，為稅后利潤的10%；科研院所和軍工企業3年內暫時不上繳；其余央企均按照5%的標準上繳紅利，今年試行階段減半征收。

　　“在國家的支持下，眾多國有企業近年來都經歷了較好的發展。對他們來說，上述紅利指標應該不算高”，財政部企業司一位負責人說。

　　資料顯示，從2002年開始，國企經營狀況就有了明顯改善，當年實現凈利潤3786億元。此后利潤每年以30%左右的速度遞增。2006年，國有企業實現利潤達12193億元，央企利潤達到7700億元。其中80%左右集中在煤電油運行業，2006年僅煙草業就完成利稅2900億元。

　　以電信運營商為例，2006年，中國移動實現660.26億元人民幣凈利潤，應向財政部上繳66億元；中國聯通的凈利潤為61.30億元人民幣，應上繳6.1億元。

　　“10%的分紅比例，應該不會影響這些企業的發展”，中原證券分析師劉政說。

　　財政部有關負責人也表示，此次收取的稅后利潤比例較低，企業仍將保留大部分稅后利潤，用于自身改革和發展。這位負責人指出，上述國有資本收益只是向中央直接管理的一級企業收取，稅后利潤按企業集團公司合并的財務報表剔除少數股東權益核定，對這些企業所屬的全資企業、控股參股企業（包括上市公司）的利潤分配沒有直接影響。

　　也有專家指出，1998至2005年，國家財政支出用于國企的增撥企業流動資金、挖潛改造資金和3項費用、填補企業虧損補貼合計就達1萬億元，再加上其他各方面的顯性、隱性投入，國家投入在5萬億元左右。所以，10%的分紅比例明顯偏少。

　　對此，上述財政部人士表示，進行國有資本經營預算工作的目的是調整和理順國家與企業的收入分配關系，而不是為了從國企圈錢。并且,由于涉及較大利益變革，改革的平穩過渡十分重要。因此，初期的分紅比例應當考慮“低起步”，待國有資本經營預算制度順利運轉、國家與企業收入分配關系理順后，再逐步向市場化水平靠攏。

　　對國有企業來說，分紅比例的高低對其自身的發展是有切實聯系的。但是，政府卻必須從總體和全局進行把握，從長遠進行謀劃。國資委研究中心宏觀戰略研究部部長程偉表示：“第一年把目光太多集中在分紅比例上其實意義不大，重要的是在試點過程中，做好收支的風險防范體系建設。第一年，重要的是建立機制。”

管理機制

　　《意見》對上繳資金的支出用途做出了界定：實施產業發展規劃；支持國有經濟布局和結構調整；支持企業發展及企業技術進步；補償國有企業改革成本以及補充社會保障。

　　在權責與分工方面，國資委和財政部也已經在原則上達成了一致，即由財政部負責編制總預算，中央企業的預算由國資委編制。

　　具體地講，財政部是國有資本經營預算的主管部門，負責制訂國有資本經營預算的各項管理制度、預算編制辦法和預算收支科目；編制國有資本經營預算月報；編制中央本級國有資本經營預、決算草案等。國資委以及其他負責國有企業監管職能的部門和單位，為國有資本經營預算單位，主要負責研究制訂本單位國有經濟布局和結構調整的政策措施，參與制訂國有資本經營預算有關管理制度，負責組織所監管（或所屬）企業上繳國有資本收益。按照《意見》，2008年開始，相關部門就應編制國有資本經營預算并組織實施。

　　“但是，并不是分工做好了，原則確定了，這項工作就可以高枕無憂地開展了，實際上還存在一些困擾”， 國務院國資委研究中心副主任李保民說。

　　他指出，國有資本經營預算收支如何嚴格管理仍然面臨一些問題,比如支出如何做到合理決策，如何做到防止收支過程中的腐敗等。并且,當前出資人的傭薪機制和規則也不明確。按照我國現有法律，特別是《公司法》，出資人進行投資決策和收益的時候，最簡單的方法是票選制，但國資委現在的傭薪機制是議決制。

　　中國人民大學法學院教授葉玲認為，如果無法有效監督政府，就做不到央企上繳資金的合理合法利用和利潤最大化，從而使央企分紅只是一種利潤的轉移而并不必然帶來社會福利的增長。“必須建立正規的預算監督程序，實施全民的法律監督，才能保證這部分資金取之于民用之于民”，葉玲說。

　　財政部財政科學研究所文宗瑜博士認為，伴隨國企改制的進程，必然會加大兩種預算支出，即公共財政支出與社保基金支出。因此，國資管理體制改革不能脫離公共財政預算與社保基金預算，必須建立國有資本預算、公共財政預算、社保基金預算的統一預算體系，實行三種預算的統一與平衡。

　　據悉，財政部正在會同有關部門研究制訂《企業國有資本收益收取管理暫行辦法》、《國有資本經營預算編報辦法》。同時，財政部還將根據預算編制需要，修訂政府收支分類科目等。