－－－－訪《反壟斷法》起草專家組成員黃勇

      《反壟斷法》并未給予石油石化企業以整體豁免。其相關條款適合任何企業，不論中外，不管所有制。本法所倡導的競爭理念和對公平競爭環境的維護，將給石油石化行業帶來深遠影響。

■文/本刊記者 王康鵬 

　　《反壟斷法》8月30日于十屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過，這部有“經濟憲法”之稱的法律就此正式“降生”。但是，圍繞它的爭議并未終結。

　　近日，記者對《反壟斷法》起草專家組成員、對外經濟貿易大學法學院教授、博士生導師，著名反壟斷法專家黃勇進行了專訪，就《反壟斷法》及其對石油石化行業的影響做出深度剖析。

經濟憲法

　　記者：黃教授您好！人大常委會近日通過了《反壟斷法》。到底什么是壟斷呢？

　　黃勇：關于壟斷的定義，大家已經談的很多了。避開經濟學壟斷理論發展中不同經濟學流派的觀點不談，從事實角度說，壟斷描述的是在生產集中和資本集中的基礎上，一個或少數幾個大企業對產品生產和銷售獨占或聯合控制的一種狀態。從經濟學上講，壟斷是一個中性詞，它的表現形式有很多，例如卡特爾、托拉斯、康采恩、辛迪加等等。市場經濟發展到一定階段，出現壟斷這種規模化的經濟，是很正常的。所以很多國家制定反壟斷法時都避開“壟斷”這個詞，美國用的《反托拉斯法》，德國用的《反限制競爭法》，有的國家和地區用《公平交易法》、《防止私人壟斷法》等等。中國《反壟斷法》和西方發達國家反壟斷法對壟斷的界定是基本一致的，壟斷狀態本身并不會受到非議。

　　記者：我國在制定《反壟斷法》的過程中，對西方國家的經驗有什么借鑒？西方國家在反壟斷立法上是怎么做的？

　　黃勇：我們實際上是借鑒了西方各個國家的反壟斷立法主要的框架、內容和一些基本理念。
　　主要發達國家反壟斷立法最初是在19世紀末和20世紀初，這個時期正是資本主義從自由競爭走向壟斷的時期。大公司之間為了避免互相競爭造成的“兩敗俱傷”結果，結成壟斷組織，這對市場競爭機制造成了巨大破壞，對效率、技術創新、消費者福利產生惡劣影響。于是，西方國家紛紛制定了反壟斷法。
　　反壟斷法的核心理念在于，它反的不是壟斷的狀態，而是壟斷的行為。通過對壟斷行為的規制，促進市場競爭的自由化，建立一個規范的競爭機制。正是基于在保護競爭、促進競爭方面的重大意義，反壟斷法被西方市場經濟國家稱為“經濟憲法”。

規制范圍

　　記者：我們國家這次制定的《反壟斷法》規制范圍內，需要反對的是哪些呢？

　　黃勇：規制范圍大致分兩部分：一是和西方傳統市場經濟國家的反壟斷法內容一致的三大塊內容，即壟斷協議，濫用市場支配地位，經營者集中；二是行政壟斷。行政壟斷，通常是指行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權利，排除或限制競爭的行為。盡管在制定《反壟斷法》的過程中有關行政壟斷的條款幾上幾下，最終還是落實下來作為專章進行規制。這一塊內容，是處在轉型時期的中國的一個特色。

　　記者：一般人認為石油石化行業是一個自然壟斷行業，這種看法和《反壟斷法》界定的“壟斷”有沒有偏差？

　　黃勇：應該說，石油石化行業不能說是完全的自然壟斷行業，目前石油石化行業存在的資本集中、規模化經濟的壟斷狀態并不是《反壟斷法》要反的，《反壟斷法》感興趣的是那些濫用市場支配地位的行為。
　　我個人認為，中國的石油石化行業是政策和法律上的一個管制領域，甚至應該說，它的政策色彩會更濃厚一些。國家成立三大石油公司這樣的大型企業，可能是出于安全、穩定等政策考慮。在《反壟斷法》看來，出于管制原因并且如果它們都是依法成立的合法經營主體，只要沒有觸犯本法中所列的那些條款，就不是《反壟斷法》所需要反對的“壟斷”。

　　記者：那石油石化行業屬不屬于《反壟斷法》中所說的行政壟斷？

　　黃勇：這里必須要澄清一個概念，《反壟斷法》所說的“行政壟斷”這四個字是指第五章所規定的內容，它管制的是“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織”。企業顯然不是國家行政機關，也不是公共組織。所以，你所說的行政壟斷和本法里的“行政壟斷”不是一個概念。

部分豁免

　　記者：《反壟斷法》第七條規定：國有經濟占控制地位的、關系國民經濟命脈和國家安全的行業，以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護。為什么要設置這一條款呢？

　　黃勇：任何國家對一些特殊的行業或領域，都會或多或少地實行管制。我們要注意到，反壟斷法生存的基礎是自由競爭的市場經濟體制，或者說自由經濟體制下的行業和領域，反壟斷法真正的效用只有在這里才能發揮出來。國家管制范圍內，反壟斷法介入的基礎就沒有了，或者說不足。對部分管制的行業，它所發揮的作用肯定會減少，如果是全面管制行業，作用甚至會沒有。
　　我們目前的石油、電力、鐵路、通信等領域，國家實行的是行政管制，實際上是在傳統體制向市場經濟過渡中的一個產物。在轉型的過程中，這些行業和領域有它的特殊性。在第七條做出這樣一個規定，實際上是在《反壟斷法》內給它們劃出了一個圈圈。為什么要劃定這個圈圈？很重要的一個原因是國家認為管制的效率要比競爭的效率高。放開競爭國家不放心，所以來管制。當然還有社會主義公有制的問題。

　　記者：這是不是說對石油、石化等行業領域給予了豁免？

　　黃勇：實際上，第七條并不能解釋為對于這一領域或行業的整體豁免。應該看到，第七條還有這樣的規定：“對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控，維護消費者利益，促進技術進步”，“前款規定行業的經營者應當依法經營，誠實守信，嚴格自律，接受社會公眾的監督，不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費者利益。”所以，不能認為這些行業整體被《反壟斷法》完全豁免了，這些豁免只是部分的。
　　我們回到管制。管制實際上最明顯的就是兩個因素：一是市場準入需要審批，二是價格是國家控制，不是企業和市場去控制。對于這兩者，《反壟斷法》根本無法去挑戰。但是，作為市場經濟環境中運行的主體，石油石化企業在經營過程中同樣是個經營者，只要是市場經營者，它就必須遵循這個市場的競爭規則。

深遠影響

　　記者：除了一些經營活動上的限制外，《反壟斷法》對石油巨頭們有哪些影響？

　　黃勇：影響應當說是多方面的。這部法律的出臺，無疑會給人們的理念上產生沖擊。這部法律宣揚競爭文化，推行競爭法則。競爭法則就是保障經濟運營效率提高和維護優勝劣汰規律的法則，競爭的最終目的是使消費者的整體福利得到提高。這部法律的第一條就充分體現了這種理念。（注：第一條內容為：“為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展，制定本法。”）
　　我們國家將競爭規則通過法律的形式確定下來，這將促進各行業的競爭文化傳播，明晰它們需要遵守的競爭規則會有很大的作用。社會對競爭文化的認同和宣揚，會形成顯著的市場壓力。

　　記者：只是理念上的影響嗎？有觀點認為，《反壟斷法》對石油巨頭并不會產生實質性的影響，您是怎么看的？

　　黃勇：當然不是，除了理念，還有實踐。特別是濫用市場支配地位這一章，石油石化企業的經營行為將受此制約。舉個最簡單的例子，比如，拒絕交易是不是有問題？歧視待遇是不是合理？這些是顯而易見的。
　　有的加油站可能會采取一些搭售的行為，你要買油，好，得加添加劑，不加就不賣你油。這種強行的搭售就是不允許的。誰來監管？當然首先適用《反壟斷法》。法律絕對沒有說是整體豁免。這些企業要依“法”經營，當然包括本法。
所以，我個人認為無論從理念還是從實踐上都有影響。只不過，初期對這部法律的認識需要一個過程，執法需要一個學習、理解、認識的過程。一部法律的出臺，初期可能會是宣教大于執行。

　　記者：《反壟斷法》規定對觸犯本法的行為實施懲罰，如罰款、沒收違法所得等。對全民所有制企業來講，它們的資產也是國家的財富，《反壟斷法》對它們怎么執行？

　　黃勇：（笑）這是個非常有意思的問題。石油巨頭本身是國有資產，國家罰它們的款，是從這個兜到那個兜，但都是在國家的兜里。這是行政處罰。但別忘了還有一點，還有民事賠償的條款。第五十條規定：“經營者實施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔民事責任。”企業承擔著民事賠償責任，這不是罰款的問題，而是賠償，是造成多大損失的問題。這就很明顯了，不是錢從這個兜到那個兜那么簡單。民企會提起訴訟，當然，普通消費者也有這樣的權利。

　　記者：對進入中國的外國石油企業，《反壟斷法》也適用嗎？

　　黃勇：當然適用。不分主體的所有制、國籍，企業經營一律適用這部法律。不僅僅是在中國的投資，還適用它們在國外的投資，因為第二條有個域外適用的條款。我們參照了國外的規定，我們今后在本法的域外適用效力上將采用效果原則。法律上講“對（中國）境內市場競爭產生排除和限制影響的”都會受到反壟斷法的管轄，這就叫效果原則。
　　舉例來講，如果兩個大的外國企業并購，一旦影響到中國的競爭市場，有受影響的效果存在，我國就有管轄權。我可以不批準，你必須要到我國來申報。

　　記者：能管得著嗎？怎么執行？

　　黃勇：當然能執行，最簡單的比如行政處罰。除非它完全不開展中國業務，只要它要進入中國市場，它就需要慎重考慮中國的《反壟斷法》對它的態度。當然在執行上確實可能有很多困難，這是一個很復雜的問題，涉及到《反壟斷法》的國際合作。但是，我們的原則始終是這樣的，這和許多發達國家，比如美國，都是一致的。

　　記者：這部法律對中外企業之間在中國的公平競爭有沒有影響？

　　黃勇：實際上，我們這部法律的基本理念就是給所有競爭者提供良好的競爭環境，或者說是搭建公平競爭的平臺。我們有一些競爭的相關市場是界定在中國，還有一些是全球的。所以，不管是中方，外方，只要觸動了競爭秩序，就都是我們這部法律要管的。如果外資企業進來后，存在壟斷行為，對中國市場的競爭環境造成嚴重破壞，國內的企業完全可以拿這部法律來保衛自己。反過來也是一樣，從基本理念上來看，《反壟斷法》對市場主體是一視同仁的。

存在缺陷

　　記者：前面我們說到了《反壟斷法》的懲罰問題。罰款、沒收違法所得都只是針對企業，對實施壟斷的企業內部責任人，有沒有懲罰？

　　黃勇：第五十一條有針對行政部門的主管人員和責任人的規定。但沒有要求企業內部責任人承擔責任的條款，這是個缺陷。
　　涉及到個人責任的，還有其他條款。第五十二條規定，如果反壟斷機構在調查和審查的時候，拒絕提供資料、信息，銷毀信息，轉移證據等等，都會受到懲罰，構成犯罪的追究刑事責任。這主要是從妨礙公務的角度來說的。

　　記者：那《反壟斷法》的執行機構是誰？是不是還沒確定下來？

　　黃勇：對，現在還沒確定下來。它現在是雙層制，有一個反壟斷委員會，還有一個國務院執法部門，究竟由哪個部門來執法，是由商務部、發改委、工商局分別對這一部法律執法，還是成立一個統一的執法部門，目前還沒確定下來。
記者：有消息說相關部門正在醞釀成立能源部，而《能源法》也已經在草擬中。如果石油石化企業有壟斷行為，該誰監管？能源部還是專門的反壟斷機構？《反壟斷法》和《能源法》又該以誰為主？

　　黃勇：你說的實際上是兩部法律的協調問題，以及反壟斷執法部門與行業監管部門的協調問題。
　　如果《能源法》里也出現了相關的競爭政策的條款，《反壟斷法》這部主導競爭政策的法律也有規定。該怎么辦？《能源法》還在草擬階段，現在我只能呼吁，《能源法》要做到與《反壟斷法》在內容上相協調，畢竟涉及到競爭的內容，《反壟斷法》應該是權威的，不能抵觸的。
　　至于對企業壟斷行為究竟應由行業監管機構和《反壟斷法》的執法機構誰來執行的問題，《反壟斷法》的二審稿中曾提到：“對本法規定的壟斷行為，有關法律、行政法規規定，應當由有關部門或者是監管機構調查處理的，依照其規定。有關部門或者是監管機構應當將調查處理結果通報國務院反壟斷委員會”。這條規定我是堅決反對的。為什么呢？依照這一條，企業違背《反壟斷法》的行為要由行業監管機構去管，實際上是排除了反壟斷執法機構這一第三方的執法權力。也就是自己管自己，自己監管的效率如何？這是顯而易見的。
　　由于爭論不下，這一條給拿掉了，但是問題還沒有解決。怎么解決？我主張應當由反壟斷執法機構作為主導，因為涉及到競爭政策的問題，反壟斷執法機構是最具發言權的，主導進行監管，行業監管機構應當有權利參與進來進行協商，但最后的決定權應當在反壟斷執法機構。
　　反壟斷法是專業性和技術性非常強的一部法律，它所確立的是整體的一項制度，并不象現在這八章五十七條這么簡單。現在出臺的法律只是一個框架，目前的條文大多高度抽象、概括，缺乏可操作性，后續的問題還很多。