渤海溢油事件凸顯污染“違法成本低守法成本高”問題

    專家建議

    海洋環境污染行政處罰應上不封頂

    對話人

    全國律協環境與資源專業委員會副主任 周塞軍

    對話動機

    今年夏天以來,渤海溢油事故刺痛了每個中國人的神經。至今,5個多月過去了,但這起海上油田溢油事件仍未解決。人們不禁追問,究竟是什么原因讓事故的處理一拖再拖?帶著這些疑問,法制網與全國律協合辦的“影響力·中國律師系列訪談”與全國律協環境與資源專業委員會副主任周塞軍展開對話,分析渤海溢油事故中的相關法律問題。

    對話

    中海油或擔連帶責任

    記者:渤海溢油事件發生后,不少漁民已就自己的損失提起訴訟,國家海洋局也招聘了律師團,為什么至今訴訟仍未進入實質階段?

    周塞軍:這個案子是我國首個海洋污染重大案件,還有很多政策導向和訴訟規定尚不明確。漁民就損失提起訴訟是合法維權,但按照民事訴訟法的規定,提起訴訟需要提交相應的損失數量和致損的證據,這對廣大漁民來說是個很困難的問題,而法院審查立案也是比較嚴格的,因此能否立案要看是否具備條件。此外,國家海洋局委托北海分局已完成了律師團的招聘,現在律師團正在做相關的證據收集工作和海洋污染生態損害訴訟中最重要的環節,也就是損害鑒定。總體來說,目前訴訟應該還在緊鑼密鼓的準備階段。

    記者:事發以來,中海油的責任認定問題一直存有爭議。有觀點認為,康菲是獨立的民事主體,應獨立承擔責任；也有觀點認為,中海油也要承擔連帶責任。

    周塞軍:要分析責任首先要明確中海油在渤海灣石油開發中的地位和角色。根據國務院對外合作開采海洋石油資源條例,我國對外合作開發海洋石油資源的業務由中海油全面負責,中海油依法取得合作海區內的石油勘探開發生產和銷售的專營權。康菲中國和中海油之間訂立了石油開采合同負責石油的開采。康菲中國作為獨立的法人,在開采石油時應遵守我國的海洋環境保護法,防止開采過程中漏油污染海洋,現在出現了問題本應獨立承擔責任。但康菲開采的權利是和中海油通過合同建立的,如果康菲公司不能承擔責任,那么中海油作為權利的受益者,在享有專營權的同時也負有保護這片海域的義務。此次事故中,中海油也有一定的監管失職。從這個角度來講,中海油要承擔連帶責任,是適格的被告。

    賠償不以排污超標為前提

    記者:漁民相對于跨國公司康菲來說是一個弱勢群體,在取證維權上存在一定的困難。具體來說,漁民要承擔哪些證明責任?

    周塞軍:漁民要拿出證據證明自己的水產品因受污染而死亡的事實以及受到了多少損失。此外,還要指出他們懷疑或者指定的污染者,證明這個損失是加害人引起的,損害與溢油污染相關即可。

    盡管舉證責任倒置,漁民起訴只需要表面的證據和表面的因果關系,但實際上對他們來說,證明的難度也還是比較大的。因為認定環境污染的技術性很強,比如需要進行技術鑒定、需要損失評估,而漁民作為弱勢群體,他們的科技和法律知識都相對不足,在取證和損害鑒定評估方面都會遇到不少困難,這就需要律師和社會組織的支持。

    記者:康菲公司和中海油要承擔哪些舉證責任?排污是否超標能否成為加害方承擔損害賠償所要考慮的因素?

    周塞軍:加害方要證明自己沒有加害,即證明不是19-3油田污染導致了海產品的死亡和漁民的損失。而且,加害方的賠償并不以污染物是否排放超標為前提,因為在環境污染民事賠償責任方面實行的是無過錯責任原則,并不以存在過錯為前提,也就是說即使加害方沒有過錯,排污在標準范圍內,只要造成了損害就應當承擔賠償責任。況且,這次事件是漏油導致污染,而不是正常的排污。前不久的事故調查結果也已認定了事故是由康菲操作失誤造成的,康菲是存在過錯的。　　

    海洋生態賠償基金須強制建立

    記者:曾有報道稱,國家海洋局將就這一事故發起上億元的生態索賠,但后來相關人員證實這次生態索賠的數額不可能像想象中的是天文數字。

    周塞軍:原因在于我國目前對海洋環境污染的生態損害賠償標準還未統一。海洋污染的污染源、污染物和污染過程往往比一般的環境污染行為復雜得多,這決定了其損失的計算比一般侵權行為損失的計算要復雜得多。

    此前,我國除農業部漁業局出臺了漁業損失計算辦法外,其他損失均無明確、統一的規定。立法上的不足導致渤海溢油事件在具體操作上出現無法可依的窘境,還可能造成不同受害者向不同法院起訴所獲賠償數額相差巨大的結果。

    記者:溢油事故從爆發到現在,清污、堵漏工作還沒完成,生態修復資金嚴重欠缺。而康菲公司之前宣布的要成立兩個賠償基金至今也是遙遙無期。

    周塞軍:國外海洋污染實行海上油氣勘探污染損害強制保險制度,在生態賠償時以備急用,用于填補清污、堵漏費用。而國內對于強制保險有立法上的限制,如必須是法律設立,或者是國務院行政法規設立。因此,海上油氣勘探污染損害強制保險制度在投保額的規定上還是空白。這種缺陷對康菲公司造成的污染來說,就很難用保險來賠償污染造成的損失。

    另外,我國海洋環境保護法施行已超過10年,而其中列明的建立油污損害賠償基金的條款至今尚未建立。這種制度上的缺陷意味著康菲溢油事故造成的海洋污染事故導致的未來相關海域的生態修復將面臨嚴重的資金缺口。

    記者:在您看來,我國油污損害賠償基金制度應如何完善?

    周塞軍:首先要通過立法確定損害賠償基金制度,明確政府、社會和污染方在賠償基金中的責任比例。更重要的是要實行嚴格的環境保護行政執法。建議在行政法規中增加規定,明確在訂立石油開采合同時,把是否繳納了油污損害強制保險作為審查批準合同的條件,把好入口關。

    行政罰款額度應當上調

    記者:之前國家海洋局表示,按照法律,康菲可能面臨最高20萬元的處罰。這20萬元的上限是一次漏油處罰不超過20萬元,還是多次漏油累計處罰不得超過20萬元?

    周塞軍:從現在的法律規定看,20萬元也許不是最終處罰,但最終處罰也不會超過30萬元,因為海洋環境保護法規定,對處罰額度限定為不超過違法所得的30%,且總額不超過30萬元。

    記者:相比而言,我國對海洋污染的行政處罰額度明顯偏低。如何通過完善相關法律,來克服環境污染中普遍存在的“違法成本低、守法成本高”現象?

    周塞軍:我國在1999年制定海洋環境保護法時,對處罰額度限定為總額不超過30萬元,這與當時的經濟發展水平相適應,但現在這個限額已明顯低于經濟發展水平。

    應盡快修改海洋環境保護法,借鑒水污染防治法對罰款上限上不封頂,對污染企業的行政處罰可以是幾億元甚至幾十億元,讓企業不敢污染,以改變“守法成本高、違法成本低”的現狀。

    記者:在墨西哥灣的溢油事件中,美國政府追究了英國BP公司的刑事責任。渤海溢油事件的處理是否可能對康菲公司進行刑事處罰?

    周塞軍:渤海污染的后果確實很嚴重,但是否入刑,還需要國家海洋局與公安機關對其污染的行為和后果是否構成犯罪進行認定,根據認定的結果決定是否移交公訴機關。

    前不久,刑法修正案(八)將重大環境污染事故罪改為污染環境罪,降低了入刑的門檻。刑法修正案(八)出臺后,如危險駕駛罪等罪名在實踐中起了較好的威懾作用,但污染環境罪至今沒有一個判例。建議司法機關盡快出幾個典型的相關判例,明確什么行為構成污染環境罪,通過刑法的威懾力來強化公民的環境保護意識和企業的守法意識。
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