2013年10月30日，國家能源局發布《頁巖氣產業政策》(公告〔2013年第5號〕，以下簡稱“產業政策”)，立即引起市場的積極響應，頁巖氣投資熱情再次受到鼓舞。媒體以“中國第一個頁巖氣政策”、“中國政府將為頁巖氣提供更多財稅支持”等為題作了大量的報道和評論。

　　突出發展主題 推進產業體系

　　加快發展。2012年3月16日，國家發改委、財政部、國土資源部、國家能源局聯合發布了《關于印發頁巖氣發展規劃(2011-2015年)的通知》(以下簡稱“規劃”),提出了“2015 年頁巖氣產量65 億立方米”的宏偉目標。“十二五”已經過去一大半時間了，頁巖氣產能建設工作剛剛起步，一些議論開始擔心頁巖氣發展目標難以實現，加快發展成為頁巖氣產業的最突出任務。研究、制定和發布《產業政策》，正是“為深入貫徹落實科學發展觀，加快發展頁巖氣產業”。

　　創新發展。《產業政策》第2條增加的“示范先行”是重大政策突破。第3章用“示范區”代替以往“示范項目”、“示范基地”，并提出了一攬子示范區鼓勵政策、管理辦法，體現了頁巖氣管理思想的整體升級，是對頁巖氣投資管理體制的最大創新，對“鼓勵頁巖氣生產企業多家聯合進行示范區建設”、簡化投資核準手續等十分有利。

　　協調發展。《產業政策》提出“合理、有序開發頁巖氣資源，推進頁巖氣產業健康發展，提高天然氣供應能力，促進節能減排，保障能源安全”，以及與 “儲運、銷售和利用等外部條件相適應、與區域經濟發展相協調”等要求，體現了國民經濟“調結構、穩發展”對頁巖氣開發利用的新要求。

　　持續發展。在總結國際頁巖氣開發實踐的基礎上，《產業政策》把環境問題放在了突出重要的位置。除了在總則中提出頁巖氣開發“與環境保護”相適應，還專設了“節約利用與環境保護”章節。《產業政策》對頁巖氣鉆井、壓裂、設備、技術和固廢處置等都做了明確規定，還提出兩項重要措施。一是“國家對頁巖氣勘探開發利用開展戰略環境影響評價或規劃影響評價”。二是“禁止在自然保護區、風景名勝區、飲用水源保護區和地質災害危險區等禁采區內開采頁巖氣。”體現了中國政府對美國、加拿大頁巖氣開發經驗教訓的全面借鑒。

　　全面開放市場 鼓勵對外合作

　　上中下游全面開放。《產業政策》第4條提出“鼓勵包括民營企業在內的多元投資主體投資頁巖氣勘探開發”上游業務。第22條提出“鼓勵企業在基礎設施缺乏地區投資建設天然氣輸送管道、壓縮天然氣(CNG)與小型液化天然氣(LNG)等基礎設施”。第20條提出“鼓勵各種投資主體進入頁巖氣銷售市場”，要“逐步形成以頁巖氣開采企業、銷售企業及城鎮燃氣經營企業等多種主體并存的市場格局”。與煤層氣一樣，開放程度超過常規天然氣產業。

　　實行市場定價。天然氣價格政策由國家發改委負責制定和落實。為充分發揮市場作用，2013年3月16日，國家發改委等部門聯合發布的《規劃》明確提出“頁巖氣出廠價格實行市場定價”;2012年6月18日發布的《國家能源局關于鼓勵和引導民間資本進一步擴大能源領域投資的實施意見》(以下簡稱“意見”)發展為“放開頁巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價格，由供需雙方協商確定價格”。《產業政策》第21條再次確認“頁巖氣出廠價格實行市場定價”政策并成為突出亮點。

　　進一步降低民營企業投資頁巖氣門檻。《產業政策》第7條大幅度降低了民營企業進入頁巖氣勘探開發投資的門檻。2012年9月10日國土資源部第二輪頁巖氣探礦權國內公開招標時，公告要求注冊資本3億元，主要針對的是民營企業，該要求將很多有投資頁巖氣計劃的民營企業擋在了招標大門之外。第7條刪去了注冊資本限制，只是從相應的投資能力、良好的財務狀況和能夠承擔民事責任等方面提出了要求，為更多的民營企業投資頁巖氣產業創造了新的機會。

　　鼓勵外國投資。2011年12月3日國土資源部公布頁巖氣為第172個新礦種以后，頁巖氣就需要新的相關政策，包括對外合作政策。從現有法律、法規看，沒有一家企業當然地擁有頁巖氣的對外合作權。為推動頁巖氣對外合作開發，《規劃》提出的構想是“從事頁巖氣勘探開發的企業，經國土資源部前置性審查，由國家發改委報經國務院批準后，與國外有經驗的公司合作，引進頁巖氣勘探開發技術”。2013年5月16日，《國務院關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》發布，取消了“石油、天然氣、煤層氣對外合作合同審批”，沒有提頁巖氣，實際上是因為國家尚未規定頁巖氣對外合作管理辦法，還不存在這樣的審批。《產業政策》第9條明確提出鼓勵對外“技術合作”、“勘探開發區內的合作”，而且授權對象是“從事頁巖氣勘探開發的企業”，沒有特指任何一類企業，也就是說，只要從事頁巖氣勘探開發，對外合作都將受到鼓勵，而且刪去了《規劃》規定的路徑和審查程序，表現出中國政府擴大頁巖氣對外合作開發的政策動向。

　　鼓勵地方投資。《產業政策》突破了《規劃》和《煤層氣產業政策》，第10條首次明確提出“鼓勵頁巖氣資源地所屬地方企業”投資頁巖氣，而且還明確了參與投資的形式可以包括“合資、合作等方式”;該項規定也突破了《意見》的相關規定。《意見》當時提出的是“支持民間資本進入油氣勘探開發領域，與國有石油企業合作開展油氣勘探開發，以多種形式投資煤層氣、頁巖氣、油頁巖等非常規油氣資源勘探開發項目”。《煤層氣產業政策》中沒有這樣的內容。

　　確立“三元政策體系” 加大扶持力度

　　直接財政扶持力度加大。《產業政策》第31條提出“依據《頁巖氣開發利用補貼政策》(財建[2012]847號，以下簡稱“847號文”)，按頁巖氣開發利用量，對頁巖氣生產企業直接進行補貼”，即2012-2015年所利用的頁巖氣每立方米補貼0.40元，并鼓勵地方財政另行補貼。第30條規定將頁巖氣納入國家戰略性新興產業，意味著2012年7月9日出臺的《國務院關于印發“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃的通知》規定的“加大財稅金融政策扶持”等5項政策措施均適用于頁巖氣，其中包括“戰略性新興產業發展專項資金”等。

　　間接稅收鼓勵范圍擴大。《規劃》規定礦權人可以按照相關規定申請減免礦權使用費，《產業政策》第33條直接明確“對頁巖氣開采企業減免礦產資源補償費、礦權使用費”，不用申請了;沿用《規劃》說法對設備和技術免征關稅。同時，《產業政策》突破了《規劃》，提出“研究出臺資源稅、增值稅、所得稅等稅收激勵政策”，這意味著頁巖氣開發利用將迎來減免資源稅、增值稅和所得稅的重大利好。

　　規劃標準指引具體化。一是強調《規劃》的指導性，明確《產業政策》依據的是《規劃》。二是技術導向，在提出依靠科技發展頁巖氣的基礎上，專設了 “產業技術政策”章節，指導頁巖氣科技發展方向。三是突出規范標準的作用。《產業政策》第19條明確“國家能源主管部門負責制定頁巖氣勘探開發技術的行業標準和規范”;此前8月21日，國家能源局已經批準成立頁巖氣標準化技術委員會。第8條規定“頁巖氣勘探開發生產活動必須符合現行頁巖氣相關技術標準和規范;如無專門針對頁巖氣的相關管理標準和規范，參照石油天然氣行業管理規范執行”。第1條規范的頁巖氣定義，沿用了《847號文》，但是刪去了“具體界定標準”，可能預示著與《頁巖氣資源/儲量計算評價技術要求(試行)(征求意見稿)》的逐步統一。

　　突出創新 預示后續系列頁巖氣新政

　　開放管網。《產業政策》第22條提出“鼓勵頁巖氣就近利用和接入管網”，天然氣管道等“基礎設施對頁巖氣生產銷售企業實行非歧視性準入”，而《規劃》只明確了“將頁巖氣輸入天然氣管網”，沒有討論如何進入。2013年6月28日，《國家發展改革委關于調整天然氣價格的通知》曾隱約地討論了這個議題，“頁巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價格，以及液化天然氣氣源價格放開”，“進入長輸管道混合輸送但單獨銷售的，氣源價格由供需雙方協商確定，并按國家規定的管道運輸價格向管道運輸企業支付運輸費用”。《產業政策》突破了現有政策、實現了重大發展，形成了清晰的管道輸送與頁巖氣開發生產分離、無歧視準入政策框架;這個重要突破完全可以與1992年5月美國聯邦能源管理委員會頒布的636號法令相提并論。636號法令取消管道公司對天然氣/頁巖氣/煤層氣購銷市場的控制，規定管道公司只能從事輸送服務，上游公司與下游用戶有權進行直接談判、簽訂購銷合同，為頁巖氣、煤層氣快速發展提供了最重要的政策依據。

　　重視科技。《產業政策》設立了專門的產業技術政策章節，對國家扶持、引導、鼓勵的各種技術方向、手段、工藝等做了詳細的描述;這在以往的政策文件中并不多見。

　　扶持裝備。《產業政策》提出加快頁巖氣關鍵裝備研制，指的是國內自主研發和制造，也就是國產化。不尋常的是，《產業政策》對頁巖氣裝備國產化提出了“六化”要求，即“輕量化、車載化、易移運、低污染、低成本、智能化”，具有很強的針對性和可操作性。

　　五、期待政策落地 產業倍受鼓勵

　　《產業政策》凝聚著國家能源局和頁巖氣產業內外的整體智慧。與征求意見稿相比，《產業政策》重寫了7條、增加了5條、刪掉了2條，其他部分修改了60余處，由33條調整為36條。國家能源局對《產業政策》起草、征求意見和修改工作的重視程度，受到行業內外的再度好評。

　　頁巖氣開發利用始終受到黨中央、國務院領導高度重視，2011年以來密集出臺頁巖氣相關規劃、政策、措施、規范，推動了頁巖氣勘探開發日趨活躍，并在較短時間內獲得日產50萬立方米的標志性突破。但是，《產業政策》所規劃的很多政策，都還需要相關部門陸續出臺具體辦法才能真正落到實處、發揮推動作用。礦產資源補償費、礦權使用費減免可能還需要國土資源部出臺詳細辦法，增值稅減免可能還需要財政部、國家稅務總局發文明確具體方案，資源稅減免可能需要國家稅務總局發文明確，所得稅減免政策需要報國務院批準等。國家戰略性新興產業規劃中的相關政策，也有一個落實的過程，頁巖氣能從“戰略性新興產業發展專項資金”中獲得多少支持等，都尚在期待當中。產業政策也有進一步解放思想的問題，比如港澳能源企業能否比照民營企業對頁巖氣開發利用進行投資，示范區擴大和新設海陸過渡相頁巖氣開發利用示范區，以及頁巖氣是否可以免征水利建設基金、價格調節基金等，十分值得關注。

　　《產業政策》出臺以來，頁巖氣概念股連續上漲，兩輪中標企業紛紛加快頁巖氣勘探開發步伐，行業內外紛紛備戰新一輪頁巖氣探礦權招標，投資銀行、投資咨詢公司頻繁穿梭服務，表明《產業政策》一經發布，立即產生了巨大的推動作用。有理由相信，隨著配套政策的逐步形成，中國頁巖氣發展的黃金時期即將到來。