國際油價去年7月曾創下每桶147.50美元峰值，但到12月滑落至每桶32.40美元。近期，國際油價則呈現出強勁上漲勢頭。6月5日，紐約商品交易所基準原油期貨價格逼近每桶70美元。據預測，隨著全球經濟危機緩解以及能源需求量增加，石油價格將恢復上升趨勢。

　　石油市場是一個全球化的市場，其產品又具有很強的地緣政治成分，中國的能源戰略與政策受到國際能源形勢和經濟全球化的直接影響。

　　同時，作為經濟增長速度最高、經濟總規模日益擴大的大國，中國油氣資源戰略的選擇無疑將對世界油氣市場產生重要影響。因此，中國制定油氣戰略應當以全球化視角，考慮國際因素和其他國家在能源市場體制改革與政策上的經驗教訓。
　　
　　石油消費仍供大于求

　　在經濟全球化的背景下，無論是從國際還是國內形勢看，對石油的需求都呈現增長態勢。總體而言，世界一次能源消費結構以油為主的形勢仍將繼續。

　　在國際油氣產需方面，世界石油需求呈穩定增長態勢，其中，發展中國家需求增長高于發達國家。據國際能源機構統計，1997年至2007年間，世界石油消費以年均1.4%左右的速度增長。受油價高企和需求欠柔性的影響，2006年，世界石油消費增速降至0.7%，而2007年該指標恢復到1.1%。如要保證世界經濟的持續增長，則可預計今后20年左右的時間內，世界石油消費將以略高于前一階段的速度增長，增幅可能達到1.8%。

　　進入21世紀，歐美等發達國家已進入后工業社會，在節能技術、能源效率、產業結構和替代能源開發等方面已取得了長足進步，石油需求增長速度放慢，預計年均增長0.9%～1.0%左右。在廣大發展中國家，由于經濟快速發展、人們生活水平提高，加之在產業結構上接受了發達國家轉承來的能源密集型產業，預計今后20年的石油消費增長速度將高達3.1%，為發達國家的3倍多。

　　未來石油消費量增速將略快于產量增速，供應將趨緊。2007年全球石油產量比前年下降0.2%，降至8150萬桶，是2002年以來首次出現下滑。由于石油投資因全球金融危機而大幅減少，全球石油產量達到頂峰的時間將比預期要提前許多。綜合各種預測和判斷，世界石油可能在2020～2030年達到產量高峰，高峰期產量有可能在45億～50億噸范圍內。

　　數據顯示，世界天然氣資源條件優于石油，2050年前后，天然氣將取代石油占據世界能源消費品種結構中的首位。2008年，世界天然氣產量增長迅猛，總產量飆升6.78%，達30501億立方米。除北美外，世界其余國家和地區的天然氣產量都有顯著的增長。截至2008年底，世界天然氣估算探明儲量為177.11萬億立方米，同比增幅1.11%，按目前開采水平可穩定滿足至2060年的需要。隨著天然氣合成油技術、燃料電池技術、天然氣水合物利用相關技術的進步，天然氣的運輸、貿易方式和開發空間將大大拓寬。

　　從國內形勢看，從1985年以來的20多年中，中國的石油需求均以每年超過6%的速度遞增。在加入WTO前的2001年，中國石油進口依存度只有30%。到了2002年，中國的石油需求增量約占世界同期石油消費增加總量的2/3。2003年進口石油9114萬噸，超過日本成為世界第二大石油消費國。2008年，石油（包括原油、成品油、液化石油氣和其他石油產品）凈進口量達20067萬噸，在國內油品消費量中的占比已升至接近52%。

　　預計2050年前，國內石油生產產量將穩定在2億噸左右。然而，在石油消費持續增長的形勢下，原油產量增速仍小于需求量的增長。2008年，我國原油表觀消費量為3.65億噸，同比增長5.8%，與2007年7.3%的增幅相比放緩1.5個百分點；成品油表觀消費量為2.15億噸，同比增長11.9%，比2007年6.9%的增幅則加快了5個百分點。按此速度推算，到2010年，我國石油消費量將達到4.25億噸，2020年將超過8億噸。

　　天然氣產量和消費量也將快速增長。近年來，我國天然氣探明可采儲量大幅度增長，下游的輸送和消費環節發展相對緩慢。我國天然氣工業正處于勘探早期階段，也是快速增長時期。至去年底，我國天然氣資源探明率為24.6%，可保證國內天然氣產量2020年達到1200億立方米。
　　
　　油氣監管體系有待完善

　　盡管我國石油儲量產量進入平穩增長階段，然而目前油氣發展管理在監管等方面仍存在一些問題。

　　我國沒有專門、統一的油氣立法，油氣監管體系不健全。現有法規中有關油氣的內容，主要是針對所有礦產資源開發管理和資源保護的法律、法規，沒有反映石油、天然氣資源的特點，無論從開發和節約國內油氣資源，還是從積極開拓海外資源的角度，都不利于進行明確、具體、有針對性地規范化管理。

　　同時，油氣勘查前期工作投入較少，扶持政策尚未奏效，運轉體制不夠靈活。油氣資源普查、評價，非常規油氣資源開發的科技攻關等，都需要國家承擔起責任和風險。三大國有石油公司重組改制后，不再具有政府職能，油氣勘探前期工作投入不足，油氣地質中的公益性基礎工作出現空當。另外，我國難開采儲量比例很高，而且今后待發現資源中，仍將以低滲透和稠油等難開采資源為主。這部分資源的開采成本越來越高，在正常油價下需要給以一定的優惠政策，否則大石油公司有時也難有積極性進行開采。而一些技術含量高、隊伍精干（包袱小）、體制靈活的小公司又未必能獲得市場準入。

　　我國能源消費浪費很大，現行的油氣節約和替代政策目標性、可操作性又不強，缺乏有效的促進油氣資源合理消費的引導機制和激勵政策。現有的油氣節約與替代方面的法律法規其執法內容并不具體，與其配套的規范和條例還不完善，全社會的節油意識并未形成。目前普遍存在的一些不合理的、低效的、非清潔的石油消費，還未形成一個有效的優化調節機制，以促使石油資源的合理配置。我國能源供應價格長期徘徊在較低價位，也不利于上游資源的勘探、開發，節約資源的效益、效果都不明顯。

　　石油流通體制改革也存在著滯后。我國石油市場沒有放開，探礦權、采礦權和原油、成品油批發仍由幾大國有公司專營。同時還有遭人詬病的定價機制，原油、成品油只是在價格上與國外接軌，價格機制本質上仍然是政府指導價。現行的定價機制是按國際三大石油交易所的石油價格制定國內原油、成品油價格，國際油價劇烈波動的風險被釋放到了國內。

　　國際范圍內的石油勘探開發方面的競爭，不僅是石油公司之間的競爭，而且是綜合國力的競爭；不僅是企業行為，而且是政府行為。而我國在國家層面還缺乏開拓海外石油資源市場的總體戰略和配套政策。
　　
　　油氣戰略選擇趨向多元

　　針對油氣管理中的一些問題，結合全球化影響，我國的油氣戰略選擇，需要從多方面綜合考慮。我國石油天然氣的國家所有權限、油氣發展總體規劃的制定原則和程序、石油天然氣中下游管理制度、監管機構的職責權利和有關制度等方面的內容，急需以立法的形式加以明確和規范。另外，我國油氣立法條件已基本成熟，加緊油氣立法，有利于我國油氣行業的健康發展。

　　建立健全我國油氣行業監管體系，克服監管職能過于分散的問題，同樣是當務之急。目前油氣監管涉及國家發展改革委、國土資源部、商務部、財政部、環境保護部等十幾個部委，但這些部門真正從事油氣行業政策制訂和行業監管的人員很少，部分監管職能甚至還在幾大石油公司本身，對市場運作和企業行為缺乏規范、有效的監督。應該按照公正、透明、專業、誠信和權力制衡的原則建立我國的油氣監管體系，維護市場競爭的秩序。現代監管體系應該包括完善的法律環境、專業化的行業監管機構、多維度的行業自律和消費者權益保護。現代監管的核心是監管活動的法制化。

　　同時還要重視油氣勘探前期工作，積極扶持油氣勘探和難采儲量的開發利用，加快石油流通流域的改革。國家應該安排專項基金，并責成有關部門組織實施，包括建立國家重點實驗室，開展石油地質基礎理論研究，進行深海、南海以及全國性的油氣資源普查、調查、勘查，以及全國油氣資源評價研究和戰略選區等。對尚未申請油氣資源礦產勘查權、又有較大勘探前景的新區新領域，國家可設立風險勘探專項基金進行資助，并通過招投標方式選擇勘探企業，以較優惠的條件鼓勵企業投資并組織實施。實行風險勘探減免稅費政策。對難開采資源和自然條件惡劣地區的石油資源的開發實行優惠的稅收政策和靈活的管理體制，鼓勵各類所有制的油氣企業參與投資開發。積極謹慎地參與國際石油期貨市場，控制石油進口的成本，利用期貨工具鎖定價格，同時應充分考慮期貨市場的風險性，謹慎介入。逐步在中國境內建立石油期貨交易，并使之成為國際石油交易中心，增強對國際油價的影響力。逐步改變我國企業被動接受世界石油價格的局面。

　　國外經驗表明，在天然氣發展的起步階段，需要下功夫用多年的時間培育和發展天然氣下游市場。應根據我國的實際情況，制定全國天然氣長輸管網等基礎設施布局規劃，并納入國家基礎設施建設總體規劃。積極吸引外資和國內社會資金，有計劃地推進天然氣基礎設施建設。制定規范的城市配氣管理法規，打破地方用氣市場輸配的壟斷，開放并鼓勵城市燃氣管網建設和配氣市場的競爭，在降低配氣費價格的同時，取消向終端用戶收取的高額開戶費。允許天然氣生產商向大用戶直接供氣。改革天然氣定價政策，對天然氣生產和運輸企業給以稅收優惠等扶持政策。

　　我國油氣節約和替代政策還應加強與國家其他宏觀經濟政策、行政管理體制的有機協調和統一。在制定石油節約與替代政策的過程中，要與國家產業結構調整政策、環保政策、稅收政策保持有機結合，互相促進，并具備適時審視、及時調整的靈活性。

　　多元化的油氣貿易戰略，還要把“走出去”與“引進來”結合起來。在這方面，應加大能源外交的力度，把能源外交與我國的總體外交緊密結合，把積極推動我國與資源國的油氣合作納入外交工作的重要內容。加強與世界大石油消費和出口國的合作協調，利用國外油氣資源只有通過互補型的互換才可能達到長期的互利。要從大經貿的角度考慮與資源國的合作，統籌利用我國的市場砝碼，提高我國石油公司在與國外油氣合作中的談判地位。□（作者為中國工程院院士）