國際油價(jià)去年7月曾創(chuàng)下每桶147.50美元峰值，但到12月滑落至每桶32.40美元。近期，國際油價(jià)則呈現(xiàn)出強(qiáng)勁上漲勢頭。6月5日，紐約商品交易所基準(zhǔn)原油期貨價(jià)格逼近每桶70美元。據(jù)預(yù)測，隨著全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)緩解以及能源需求量增加，石油價(jià)格將恢復(fù)上升趨勢。

　　石油市場是一個(gè)全球化的市場，其產(chǎn)品又具有很強(qiáng)的地緣政治成分，中國的能源戰(zhàn)略與政策受到國際能源形勢和經(jīng)濟(jì)全球化的直接影響。

　　同時(shí)，作為經(jīng)濟(jì)增長速度最高、經(jīng)濟(jì)總規(guī)模日益擴(kuò)大的大國，中國油氣資源戰(zhàn)略的選擇無疑將對世界油氣市場產(chǎn)生重要影響。因此，中國制定油氣戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)以全球化視角，考慮國際因素和其他國家在能源市場體制改革與政策上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
　　
　　石油消費(fèi)仍供大于求

　　在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，無論是從國際還是國內(nèi)形勢看，對石油的需求都呈現(xiàn)增長態(tài)勢�？傮w而言，世界一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)以油為主的形勢仍將繼續(xù)。

　　在國際油氣產(chǎn)需方面，世界石油需求呈穩(wěn)定增長態(tài)勢，其中，發(fā)展中國家需求增長高于發(fā)達(dá)國家。據(jù)國際能源機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，1997年至2007年間，世界石油消費(fèi)以年均1.4%左右的速度增長。受油價(jià)高企和需求欠柔性的影響，2006年，世界石油消費(fèi)增速降至0.7%，而2007年該指標(biāo)恢復(fù)到1.1%。如要保證世界經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，則可預(yù)計(jì)今后20年左右的時(shí)間內(nèi)，世界石油消費(fèi)將以略高于前一階段的速度增長，增幅可能達(dá)到1.8%。

　　進(jìn)入21世紀(jì)，歐美等發(fā)達(dá)國家已進(jìn)入后工業(yè)社會，在節(jié)能技術(shù)、能源效率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和替代能源開發(fā)等方面已取得了長足進(jìn)步，石油需求增長速度放慢，預(yù)計(jì)年均增長0.9%～1.0%左右。在廣大發(fā)展中國家，由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人們生活水平提高，加之在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上接受了發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)承來的能源密集型產(chǎn)業(yè)，預(yù)計(jì)今后20年的石油消費(fèi)增長速度將高達(dá)3.1%，為發(fā)達(dá)國家的3倍多。

　　未來石油消費(fèi)量增速將略快于產(chǎn)量增速，供應(yīng)將趨緊。2007年全球石油產(chǎn)量比前年下降0.2%，降至8150萬桶，是2002年以來首次出現(xiàn)下滑。由于石油投資因全球金融危機(jī)而大幅減少，全球石油產(chǎn)量達(dá)到頂峰的時(shí)間將比預(yù)期要提前許多。綜合各種預(yù)測和判斷，世界石油可能在2020～2030年達(dá)到產(chǎn)量高峰，高峰期產(chǎn)量有可能在45億～50億噸范圍內(nèi)。

　　數(shù)據(jù)顯示，世界天然氣資源條件優(yōu)于石油，2050年前后，天然氣將取代石油占據(jù)世界能源消費(fèi)品種結(jié)構(gòu)中的首位。2008年，世界天然氣產(chǎn)量增長迅猛，總產(chǎn)量飆升6.78%，達(dá)30501億立方米。除北美外，世界其余國家和地區(qū)的天然氣產(chǎn)量都有顯著的增長。截至2008年底，世界天然氣估算探明儲量為177.11萬億立方米，同比增幅1.11%，按目前開采水平可穩(wěn)定滿足至2060年的需要。隨著天然氣合成油技術(shù)、燃料電池技術(shù)、天然氣水合物利用相關(guān)技術(shù)的進(jìn)步，天然氣的運(yùn)輸、貿(mào)易方式和開發(fā)空間將大大拓寬。

　　從國內(nèi)形勢看，從1985年以來的20多年中，中國的石油需求均以每年超過6%的速度遞增。在加入WTO前的2001年，中國石油進(jìn)口依存度只有30%。到了2002年，中國的石油需求增量約占世界同期石油消費(fèi)增加總量的2/3。2003年進(jìn)口石油9114萬噸，超過日本成為世界第二大石油消費(fèi)國。2008年，石油（包括原油、成品油、液化石油氣和其他石油產(chǎn)品）凈進(jìn)口量達(dá)20067萬噸，在國內(nèi)油品消費(fèi)量中的占比已升至接近52%。

　　預(yù)計(jì)2050年前，國內(nèi)石油生產(chǎn)產(chǎn)量將穩(wěn)定在2億噸左右。然而，在石油消費(fèi)持續(xù)增長的形勢下，原油產(chǎn)量增速仍小于需求量的增長。2008年，我國原油表觀消費(fèi)量為3.65億噸，同比增長5.8%，與2007年7.3%的增幅相比放緩1.5個(gè)百分點(diǎn)；成品油表觀消費(fèi)量為2.15億噸，同比增長11.9%，比2007年6.9%的增幅則加快了5個(gè)百分點(diǎn)。按此速度推算，到2010年，我國石油消費(fèi)量將達(dá)到4.25億噸，2020年將超過8億噸。

　　天然氣產(chǎn)量和消費(fèi)量也將快速增長。近年來，我國天然氣探明可采儲量大幅度增長，下游的輸送和消費(fèi)環(huán)節(jié)發(fā)展相對緩慢。我國天然氣工業(yè)正處于勘探早期階段，也是快速增長時(shí)期。至去年底，我國天然氣資源探明率為24.6%，可保證國內(nèi)天然氣產(chǎn)量2020年達(dá)到1200億立方米。
　　
　　油氣監(jiān)管體系有待完善

　　盡管我國石油儲量產(chǎn)量進(jìn)入平穩(wěn)增長階段，然而目前油氣發(fā)展管理在監(jiān)管等方面仍存在一些問題。

　　我國沒有專門、統(tǒng)一的油氣立法，油氣監(jiān)管體系不健全。現(xiàn)有法規(guī)中有關(guān)油氣的內(nèi)容，主要是針對所有礦產(chǎn)資源開發(fā)管理和資源保護(hù)的法律、法規(guī)，沒有反映石油、天然氣資源的特點(diǎn)，無論從開發(fā)和節(jié)約國內(nèi)油氣資源，還是從積極開拓海外資源的角度，都不利于進(jìn)行明確、具體、有針對性地規(guī)范化管理。

　　同時(shí)，油氣勘查前期工作投入較少，扶持政策尚未奏效，運(yùn)轉(zhuǎn)體制不夠靈活。油氣資源普查、評價(jià)，非常規(guī)油氣資源開發(fā)的科技攻關(guān)等，都需要國家承擔(dān)起責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。三大國有石油公司重組改制后，不再具有政府職能，油氣勘探前期工作投入不足，油氣地質(zhì)中的公益性基礎(chǔ)工作出現(xiàn)空當(dāng)。另外，我國難開采儲量比例很高，而且今后待發(fā)現(xiàn)資源中，仍將以低滲透和稠油等難開采資源為主。這部分資源的開采成本越來越高，在正常油價(jià)下需要給以一定的優(yōu)惠政策，否則大石油公司有時(shí)也難有積極性進(jìn)行開采。而一些技術(shù)含量高、隊(duì)伍精干（包袱�。�、體制靈活的小公司又未必能獲得市場準(zhǔn)入。

　　我國能源消費(fèi)浪費(fèi)很大，現(xiàn)行的油氣節(jié)約和替代政策目標(biāo)性、可操作性又不強(qiáng)，缺乏有效的促進(jìn)油氣資源合理消費(fèi)的引導(dǎo)機(jī)制和激勵政策�，F(xiàn)有的油氣節(jié)約與替代方面的法律法規(guī)其執(zhí)法內(nèi)容并不具體，與其配套的規(guī)范和條例還不完善，全社會的節(jié)油意識并未形成。目前普遍存在的一些不合理的、低效的、非清潔的石油消費(fèi)，還未形成一個(gè)有效的優(yōu)化調(diào)節(jié)機(jī)制，以促使石油資源的合理配置。我國能源供應(yīng)價(jià)格長期徘徊在較低價(jià)位，也不利于上游資源的勘探、開發(fā)，節(jié)約資源的效益、效果都不明顯。

　　石油流通體制改革也存在著滯后。我國石油市場沒有放開，探礦權(quán)、采礦權(quán)和原油、成品油批發(fā)仍由幾大國有公司專營。同時(shí)還有遭人詬病的定價(jià)機(jī)制，原油、成品油只是在價(jià)格上與國外接軌，價(jià)格機(jī)制本質(zhì)上仍然是政府指導(dǎo)價(jià)�，F(xiàn)行的定價(jià)機(jī)制是按國際三大石油交易所的石油價(jià)格制定國內(nèi)原油、成品油價(jià)格，國際油價(jià)劇烈波動的風(fēng)險(xiǎn)被釋放到了國內(nèi)。

　　國際范圍內(nèi)的石油勘探開發(fā)方面的競爭，不僅是石油公司之間的競爭，而且是綜合國力的競爭；不僅是企業(yè)行為，而且是政府行為。而我國在國家層面還缺乏開拓海外石油資源市場的總體戰(zhàn)略和配套政策。
　　
　　油氣戰(zhàn)略選擇趨向多元

　　針對油氣管理中的一些問題，結(jié)合全球化影響，我國的油氣戰(zhàn)略選擇，需要從多方面綜合考慮。我國石油天然氣的國家所有權(quán)限、油氣發(fā)展總體規(guī)劃的制定原則和程序、石油天然氣中下游管理制度、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)利和有關(guān)制度等方面的內(nèi)容，急需以立法的形式加以明確和規(guī)范。另外，我國油氣立法條件已基本成熟，加緊油氣立法，有利于我國油氣行業(yè)的健康發(fā)展。

　　建立健全我國油氣行業(yè)監(jiān)管體系，克服監(jiān)管職能過于分散的問題，同樣是當(dāng)務(wù)之急。目前油氣監(jiān)管涉及國家發(fā)展改革委、國土資源部、商務(wù)部、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部等十幾個(gè)部委，但這些部門真正從事油氣行業(yè)政策制訂和行業(yè)監(jiān)管的人員很少，部分監(jiān)管職能甚至還在幾大石油公司本身，對市場運(yùn)作和企業(yè)行為缺乏規(guī)范、有效的監(jiān)督。應(yīng)該按照公正、透明、專業(yè)、誠信和權(quán)力制衡的原則建立我國的油氣監(jiān)管體系，維護(hù)市場競爭的秩序。現(xiàn)代監(jiān)管體系應(yīng)該包括完善的法律環(huán)境、專業(yè)化的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、多維度的行業(yè)自律和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)�，F(xiàn)代監(jiān)管的核心是監(jiān)管活動的法制化。

　　同時(shí)還要重視油氣勘探前期工作，積極扶持油氣勘探和難采儲量的開發(fā)利用，加快石油流通流域的改革。國家應(yīng)該安排專項(xiàng)基金，并責(zé)成有關(guān)部門組織實(shí)施，包括建立國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，開展石油地質(zhì)基礎(chǔ)理論研究，進(jìn)行深海、南海以及全國性的油氣資源普查、調(diào)查、勘查，以及全國油氣資源評價(jià)研究和戰(zhàn)略選區(qū)等。對尚未申請油氣資源礦產(chǎn)勘查權(quán)、又有較大勘探前景的新區(qū)新領(lǐng)域，國家可設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)勘探專項(xiàng)基金進(jìn)行資助，并通過招投標(biāo)方式選擇勘探企業(yè)，以較優(yōu)惠的條件鼓勵企業(yè)投資并組織實(shí)施。實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)勘探減免稅費(fèi)政策。對難開采資源和自然條件惡劣地區(qū)的石油資源的開發(fā)實(shí)行優(yōu)惠的稅收政策和靈活的管理體制，鼓勵各類所有制的油氣企業(yè)參與投資開發(fā)。積極謹(jǐn)慎地參與國際石油期貨市場，控制石油進(jìn)口的成本，利用期貨工具鎖定價(jià)格，同時(shí)應(yīng)充分考慮期貨市場的風(fēng)險(xiǎn)性，謹(jǐn)慎介入。逐步在中國境內(nèi)建立石油期貨交易，并使之成為國際石油交易中心，增強(qiáng)對國際油價(jià)的影響力。逐步改變我國企業(yè)被動接受世界石油價(jià)格的局面。

　　國外經(jīng)驗(yàn)表明，在天然氣發(fā)展的起步階段，需要下功夫用多年的時(shí)間培育和發(fā)展天然氣下游市場。應(yīng)根據(jù)我國的實(shí)際情況，制定全國天然氣長輸管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施布局規(guī)劃，并納入國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體規(guī)劃。積極吸引外資和國內(nèi)社會資金，有計(jì)劃地推進(jìn)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。制定規(guī)范的城市配氣管理法規(guī)，打破地方用氣市場輸配的壟斷，開放并鼓勵城市燃?xì)夤芫W(wǎng)建設(shè)和配氣市場的競爭，在降低配氣費(fèi)價(jià)格的同時(shí)，取消向終端用戶收取的高額開戶費(fèi)。允許天然氣生產(chǎn)商向大用戶直接供氣。改革天然氣定價(jià)政策，對天然氣生產(chǎn)和運(yùn)輸企業(yè)給以稅收優(yōu)惠等扶持政策。

　　我國油氣節(jié)約和替代政策還應(yīng)加強(qiáng)與國家其他宏觀經(jīng)濟(jì)政策、行政管理體制的有機(jī)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。在制定石油節(jié)約與替代政策的過程中，要與國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策、環(huán)保政策、稅收政策保持有機(jī)結(jié)合，互相促進(jìn)，并具備適時(shí)審視、及時(shí)調(diào)整的靈活性。

　　多元化的油氣貿(mào)易戰(zhàn)略，還要把“走出去”與“引進(jìn)來”結(jié)合起來。在這方面，應(yīng)加大能源外交的力度，把能源外交與我國的總體外交緊密結(jié)合，把積極推動我國與資源國的油氣合作納入外交工作的重要內(nèi)容。加強(qiáng)與世界大石油消費(fèi)和出口國的合作協(xié)調(diào)，利用國外油氣資源只有通過互補(bǔ)型的互換才可能達(dá)到長期的互利。要從大經(jīng)貿(mào)的角度考慮與資源國的合作，統(tǒng)籌利用我國的市場砝碼，提高我國石油公司在與國外油氣合作中的談判地位�！酰ㄗ髡邽橹袊�工程院院士）