此次爭議的背景是，西氣東輸二線正進入全面建設階段，中石油提出“以資源換市場”策略，向下游的城市燃氣市場推進，希望像在石油市場一樣，建立天然氣市場的縱向一體化經營格局。
然而，業內人士稱，此舉有行業壟斷之嫌，并可能導致已經初步市場化的城市燃氣行業發展方向發生逆轉。
以氣源優勢蠶食城市燃氣市場
隨著今年2月西氣東輸二線開始全面動工，中石油利用其掌握的天然氣資源優勢(2388.729,-47.21,-1.94%,吧)大舉向城市燃氣市場進軍，部分民營和外資企業開始被其擠出該領域，整個行業正彌漫著一股不安和憂慮的氣氛。
甘肅中部的武威市位于絲綢之路的要隘，是這次西氣東輸二線的必經之地，也成為中石油進軍下游燃氣市場的必爭之地。
西氣東輸二線全長9102公里，項目總投資1422億元，是中國第一條引進境外天然氣的大型管道工程。它將把來自中亞和境內新疆的天然氣送到珠三角和長三角及中南地區。今年2月，西氣東輸二線在新疆、甘肅、寧夏和陜西同時開工建設，甘肅段的開工就選擇在武威市的涼州區豐樂鎮。西氣東輸二線計劃于2009年底西段建成投產、2011年前全線貫通，這為沿線發展下游城市燃氣帶來了契機。
早在去年9月，武威市建委通過公開招標，把城市天然氣利用項目特許經營權授予了民營企業新疆廣匯液化天然氣發展有限公司(簡稱新疆廣匯)，為此，新疆廣匯獲得了武威市城市規劃區內居民、商業、供熱、工業等(除汽車加氣以外)天然氣利用項目的建設和經營權，特許經營年限為30年。
但這一切隨著中石油的強勢介入而改變。
武威市建委有關負責人告訴本報記者：“目前，新疆廣匯的特許經營已經被廢止。因為甘肅省有了與中石油全面合作的規劃，我們只能配合。”在今年4月的甘肅省城市燃氣市場開發工作會議上，中石油明確了開發甘肅省城市燃氣市場的基本思路，對甘肅省14個市、州的燃氣項目普遍進行調研論證，摸清下游市場詳實情況，依據現有和即將建設的天然氣管網，突出重點，分期分階段進行投資開發，而武威也是中石油將要投資開發的城市之一。
“聽說武威市已經與中石油達成合作意向，把特許經營權給了中石油，但新疆廣匯并沒有得到特許經營權被收回的任何通知。”新疆廣匯一位副總經理顯得很無奈，“我們去過武威，市政府有關部門不愿意再談合作的事。”
同樣感到無奈的，還有武威市政府的有關部門。“中石油到來，我們也覺得有點突然，此前武威市與廣匯一直合作得很好，市里用的液化氣主要由廣匯的運輸車從新疆運來。”武威建委有關負責人對新疆廣匯的出局也很惋惜。但這位負責人也表示，武威處在西氣東輸二線上，從氣源的角度考慮，選擇中石油可能更有保障。
去年12月，中石油與甘肅省人民政府簽署了《全面戰略合作協議》，而其中中石油推進甘肅省城市燃氣市場開發是協議的重要項目之一。隨后，甘肅省各市、州都表達了與中石油合作的愿望。其中武威市、慶陽市、平涼市、金昌市等已同意與中石油簽訂合作意向書，
在油價高漲、能源短缺的今天，中石油的到來很受地方政府歡迎。目前，在天然氣上游市場，中石油天然氣探明儲量約占全國天然氣探明儲量的70%，產量約占76%。在中游的天然氣管道運輸領域，中石油同樣居于全國主導地位，擁有并經營的天然氣主管道長度約21000公里，占全國的80%，天然氣骨干管網基本上是由中石油負責建設運營的，包括正在開工的西氣東輸二線，以及西氣東輸、陜京線、忠武線、澀寧蘭線等。
中石油天然氣管道燃氣投資有限公司一位高管在向本報記者描述中石油進入下游燃氣市場的背景時說：“總公司的前高層領導，當時擔心天然氣易燃易爆等安全問題，對進入下游心存顧慮，導致決策失誤，失去了借西氣東輸一線發展下游產品的機會。”他說隨著西氣東輸二線的動工，中石油領導決定重新抓住機會，占據下游城市燃氣市場，提高中石油油(氣)產品的銷售份額，使中石油各項指標均達到第一。
中石油的戰略是，以未來氣源供應量作為砝碼，與途經14省市進行戰略談判，確定各省市的干支線具體路線，力圖將西二線的沿線城市燃氣分銷網絡納入其版圖。
據媒體報道，中石油整合了集團旗下的從事下游業務的燃氣公司，成立了中國石油昆侖燃氣有限公司，在天然氣業務板塊下，進一步拓展天然氣銷售市場，城市燃氣成為中石油下一步的主攻方向。
目前，西北地區受自然環境和經濟發展的影響，燃氣市場有待開發；東北地區因天然氣氣源問題，各大專業燃氣公司還未大規模進入，多數是城市地方國有企業自理。因此，西北和東北地區是有待中石油開發的“空白區”。而珠三角、長三角因需求天然氣的“胃口”太大，仍然是兩大片“饑餓區”，珠三角、長三角渴望西氣東輸二線能快速修通。
中石油有關人士指出，西氣東輸二線工程是中石油迅速搶占西北“空白區”，積極擠進珠三角、長三角“饑餓區”的最佳時機，爭取在3-5年占領全國天然氣下游市場的40%左右。
以“資源換市場”逼退下游企業
中石油進軍天然氣下游市場讓行業感到一絲涼意，而更讓下游企業恐慌的是，中石油所實施的“資源換市場”策略帶有明顯重新洗牌的味道。
“公司已經決定要放棄武威市的城市燃氣市場，今后即使發展下游城市燃氣，也將遠離西氣東輸二線。”新疆廣匯顯然不想與中石油對壘，因為在其他地方他們還要與掌握天然氣資源的中石油合作。新疆廣匯是國內最大的陸上LNG(液化天然氣)供應商，它的天然氣資源依賴中石油旗下的吐哈油田，其LNG主要填補西氣東輸不能到達的其他市場。
與新疆廣匯一樣，下游眾多燃氣供應商其氣源也主要依賴于中石油，在西氣東輸二線末端的珠海，也因為中石油的到來，使得港華燃氣等退出珠海市場。“珠海市政府原來打算由珠海燃氣控股，中石油、中海油、港華燃氣參股，利用各方優勢來發展珠海燃氣。但因為中石油明確表示要控股，只能使其他參股方退出。”珠海市國資委的有關人士介紹，最后，中石油以85%股權控股珠海管道燃氣公司。
在天然氣的上游勘探生產控制70%份額并形成絕對資源壁壘與資金壁壘的同時，中石油在中游的管網占有率也達80%以上。可以說，中石油是天然氣上中游市場最大的壟斷者。
而下游眾多燃氣供應商只能依托與地方政府的合作，以獲取城市燃氣特許經營權的方式，承擔燃氣進戶入室的分銷與服務。雖然拿到特許經營權意味著取得了30年經營城市燃氣市場的機會，但這一切在中石油進入后將變得撲朔迷離。
蘭州燃氣化工集團(簡稱蘭州燃氣)辦公室陶主任聲稱：“與中石油合作，除了考慮中石油的資金、技術實力外，更主要的原因是，中石油有資源，氣掌握在中石油的手里。”陶主任表示，為了大力發展城市燃氣，一般地方政府很難拒絕中石油的合作要求。因為有中石油與甘肅省人民政府簽署的《全面戰略合作協議》，蘭州市選擇了中石油進入蘭州燃氣，中石油也表示，近期目標就是控股重組蘭州燃氣。陶主任透露：“蘭州市也不想放棄控股權，目前雙方還在商談。”
“雖然中石化在四川發現普光氣田并開工建設川滬管線，但陸上的大氣田基本上為中石油所有，隨著克拉2、蘇里拉、松遼深層及四川龍崗等大氣田和西氣東輸二線的管道的建設，中石油在上游的天然氣資源和中游的管輸能力上占有絕對優勢。”中石油內部人士表示。
中石油不僅通過“資源換市場”進入城市燃氣市場的“空白區”，而且對已經與外商合資、或民營企業所有的城市燃氣市場發動了攻勢。中國城市燃氣協會的負責人向記者證實，有些地方政府為了獲得穩定的上游氣源指標，保證新增氣源的需求，已經要求原先進入的企業退出，或讓出股份，以滿足中石油進入并控股的要求。
據河北省建設廳燃氣處耿學華科長向本報記者介紹，中石油在河北的鹿泉有一個氣站，中石油顯然不滿足于僅僅承擔一個供氣的角色。華油集團是中國石油(15.20,0.00,0.00%,吧)所屬的全資子公司，是中石油內部專門開展城市燃氣業務的下屬公司。2008年2月16日，中石油華油集團與石家莊市政府簽署了《合作開展城市燃氣業務框架協議》，華油集團欲控股石家莊燃氣市場的意圖很明顯。但石家莊新奧燃氣有限公司早在幾年前就已獲得石家莊燃氣市場的特許經營權。如果收回新奧的控股權交給華油，那石家莊市政府將承擔很大的道德風險與法律風險。石家莊成為中石油與民營大企業拉鋸的重要戰場。
杭州某燃氣企業的負責人告訴記者，“資源換市場”利用的是中石油對國家資源的壟斷，形成在城市燃氣項目談判時的優勢地位，其他企業根本無法與其對抗。中石油還采用走“政府高端”的策略，通過一攬子合作的方式，獲得當地政府對城市燃氣項目的支持。
據《中國石油報》報道：2007年以來，中石油先后與甘肅、吉林、江蘇以及廣東等省簽訂全面合作框架協議，并將在勘探開發、石油石化和城市燃氣等領域進行深度合作。中石油天然氣管道公司也以此為契機，以資源優勢(2388.576,-47.37,-1.94%,吧)進入城市燃氣市場。沿西氣東輸二線，以華中地區為重點向長三角、珠三角和環渤海等3個區域延伸，在全國13個省開發了40多個項目。
據中石油天然氣管道燃氣投資有限公司那位高管向本報記者介紹，由于當時的高層對進入下游市場存在分歧意見，導致幾十個沿西氣東輸管線的大中城市退出，以至于這些市場被民營以及外資企業所占有。目前，高層已經決定進軍下游，一方面，要借西氣東輸二線拿下下游城市，另一方面，借原一線下游城市需要增加氣量來奪回失去的市場。據介紹，西氣東輸一線時，只有中石油管道局、華油、大慶等幾家局屬燃氣公司進入一些下游市場，中石油整體未進入城市燃氣市場。
2002年7月開始全線動工的西氣東輸一線工程總投資達1400億元，2004年底正式開始商業運營。中石油新領導層認為，擁有上游資源的中石油那次沒有進入天然氣下游市場，是失去了一次良機。2007年中國城市燃氣分銷市場中，中石油比重大約只占5%；而同年中石油天然氣管道及銷售板塊營業收入同比增長28.6%，營業利潤同比增長39%。
“氣源緊張、供氣不足，多方都有求于中石油，這是中石油進入下游的絕好機會。只有中石油占領了下游市場，才有終端市場的定價話語權。”記者拿到的中石油一份內部資料里這樣描述。
專家詰問“資源換市場”(之二)
-本報記者 張鮮堂 夏金彪
“上游企業以資源換市場的方式強行進入下游是更高壟斷的一體化延伸，是典型的縱向控制。這與即將實施的《反壟斷法》的相關規定是相違背的。” 我國反壟斷專家、中國社會科學院研究員余暉在接受本報記者采訪時直言不諱。
我國將于2008年8月1日施行的《反壟斷法》中第十七條規定：禁止具有市場支配地位的經營者從事濫用市場支配地位的行為；在第十八條中關于認定經營者濫用市場支配地位的依據因素里第二款為：該經營者控制銷售市場或者原材料采購市場的能力；第四款為：其他經營者對該經營者在交易上的依賴程度。
顯然，中石油及其關聯企業控制著下游的氣源和長輸管道。城市燃氣企業對上游企業及其關聯下游企業存在交易上的依賴性，所以上游企業一旦進入下游發展就很容易取得市場支配地位。而“資源換市場”策略在實施中有極大濫用市場支配地位的風險。
原國家發改委經濟體制與管理研究所研究員宦國渝表示：“中石油在天然氣產業鏈上進入下游所提出的‘資源換市場’策略的實質是將其上游的資源轉化為下游的市場壟斷，最終可能導致已經市場化的下游出現逆轉。”
作為公用事業(2061.970,-40.46,-1.92%,吧)的城市燃氣在市場化改革前，由于國有資本一統天下、管理體制的僵化、人員冗余等導致行業整體效率低下，眾多城市燃氣企業長期虧損經營，嚴重依賴政府補貼。
在2002年3月，國家發改委、原經貿委和原外貿部聯合發布了《外商投資產業指導目錄》，首次將原禁止外商投資的城市管網列為對外開放領域。2004年5月，建設部又頒布《市政公用事業特許經營管理辦法》，根據該辦法，地方政府有權授出縣市的指定地區經營管道燃氣分銷業務的獨家特許經營權，使得燃氣行業的跨區域整合成為可能，燃氣分銷領域的競爭格局逐漸由地方壟斷轉向跨區域的市場競爭。
海通證券(22.90,-0.31,-1.34%,吧)燃氣行業分析師朱胤認為?隨著經營機制的轉變和相配套的價格體系的逐步建立，港資、民資、國際跨國公司以及改制后得以壯大的原國有燃氣公司等各路資本競相涌入，行業經營水準得到飛速提高。相比于供熱、自來水生產與供應處理等公用事業來說，市場化改革是燃氣行業在公用事業中一枝獨秀的重要原因。
近年來，隨著西氣東輸等骨干管道的建成，解決了天然氣行業發展的瓶頸問題。天然氣終端運營商近十年來一直運行平穩，下游市場主體早已形成多種所有制并存的有序格局。截至目前，經營城市燃氣的企業中僅民營企業已達60多家。
早在1999年，宦國渝所在的國務院體改辦研究所與世界銀行合作開展過一項大型研究項目——“中國石油(15.20,0.00,0.00%,吧)天然氣行業現代化：結構改革與監管”。對天然氣行業改革研究的結論是：上游勘探開發的非自然壟斷領域和下游長距離運輸和城市配氣系統的自然壟斷領域，應該分別采取不同的結構政策和監管政策：在非自然壟斷領域逐步放松管制、充分發揮市場的基礎性作用；而在“市場失靈”的自然壟斷領域，以現代監管，替代市場機制，建立公平競爭的市場環境。
20世紀80年代以前，美國政府控制所有的燃氣交易并指導終端使用，這種做法使得其燃氣市場在10年的時間內萎縮了近20%，直到80年代中期，美國、加拿大打破壟斷，引入市場導向的政策，放開下游市場，才迎來了北美燃氣工業的振興。
英國也是一樣，1986年以前完全由BG一家縱向一體化垂直統一管理產、運、銷，沒有市場競爭，天然氣行業缺乏生機和活力。自1997年以后，英國徹底打破了BG縱向一體化的產業鏈壟斷，BG被一分為三，目前BG主營天然氣的勘測開采，National Grid Gas plc.主營中游輸氣，Centrica主營零售與服務，而且還引入了競爭和市場化機制。這使得英國的燃氣供應穩定增長，產業健康發展，消費者得到價優的燃氣，英國的做法已成為世界其他國家燃氣行業改革效法的典范。
余暉研究員擔心，上游企業一體化的壟斷經營對發展成品油下游市場的不利影響會在天然氣行業重現。“近年來，中石油等上游企業在石油批發與零售端玩的就是縱向一體化，在采油賣油這些環節幾乎沒剩下幾家民營企業了。” 余暉說，上游企業收購下游民營加油站采取的也是以油“要挾”。
由于國內成品油批發業務只能由中石油和中石化負責，上游企業利用資源供應導致民營石油批發企業從1998年的3300多家下降到目前的660多家，民營加油站從5.63萬家下降到4.5萬家，上繳利稅從1000多億下降到400多億。并出現了國內一邊在鬧“油荒”，一邊卻是石油寡頭把大量油賣到境外去的怪現象。
地方政府雖然看好中石油的氣源優勢，但也不是沒有疑慮。珠海市燃氣協會的一位人士就對中石油進入后的表現不滿，說他們挖油是專家，但在下游市場就不是很專業，因為沒有競爭，進度慢不說，甚至連安全問題都讓人擔心。
宦國渝認為，國外天然氣改革的經驗證明，市場化改革會增加天然氣的開采量和管道的建設，同時增加了終端用戶的使用量，由于競爭的作用，終端用戶使用天然氣的價格也比市場化之前便宜。“道理都很明白，只是大的石油公司對政府有關部門的影響太強，以至于許多改革政策不能發揮作用。”
在余暉看來，上游企業上下通吃的這種做法，勢必擠壓下游企業的生存空間，打破燃氣行業改革好不容易培育起來的市場化格局。從政治上講與中央提出的建設和諧社會、保持社會穩定的方針是背道而馳的；從經濟上講，在《反壟斷法》就要實施的當口，這樣做會給人一個頂風而上、挑戰法律的感覺。
專家認為，在有經濟憲法之稱的《反壟斷法》即將實施之際，下游企業應該提請政府干預此事，也可依據《反壟斷法》來維護自己的合法權益。
警惕壟斷撲倒改革(之三)
-北京評論-張北
中國30年改革開放的過程，實質上是打破國營、國有壟斷天下的過程。曾幾何時，“國退民進”成為經濟改革最時髦的詞。可以說，民營經濟是穿著“你可以聽見我的微笑”這個背心，擠入市場化大潮中來的。
然而，30年后的今天，我們卻發現一股逆市場化的潮流正在涌動，在一些本來早已放開并充分市場化的競爭性領域卻有壟斷回潮現象。尤其在一些資源性行業，正在演繹出一些“國進民退”的新壟斷故事。
早些年，為了打破國營石油公司獨家壟斷加油站的格局，政府給民間資本開了一些口子，使得民營加油站獲得半壁江山。到了1998年，原經貿委發了一個38號文件，授權兩大石油公司可以南北分割，搞縱向一體化。于是石油巨頭就大量收購民營加油站，掌控油品批發。收購的手段就是以油要挾，民營加油站就這樣萎縮了。
今天，這樣的故事又要在一向平靜的下游燃氣市場上演。中國城市燃氣行業從無到有，從小到大，從國營一統到多種所有制并存發展，燃氣行業在中國公用事業(2062.004,-40.43,-1.92%,吧)領域走出的是一條率先改革并邁向市場化的道路。從煤氣到液化石油氣再到今天的天然氣，工業企業尤其是越來越多的城市居民，不斷享受著燃氣行業帶給他們的生活質量的提高與安全送氣的保障。而城市燃氣行業能健康平穩的運行，無疑是充分發揮了市場競爭機制作用的結果。
然而，這個果實開始被別人侵吞了。中石油(15.20,0.00,0.00%,吧)原本是天然氣的生產者與提供者，之前并未涉足下游產業，下游企業沒有一家能壟斷氣源，均是依賴上游企業提供的氣源開展下游業務的。這原本就是一種類似井網分離的格局，上下游也一直合作得很好。現在，中石油要自己玩了，氣是我的，你想要氣也最好把下游項目給我。面對這樣一個“氣粗”的壟斷者，有哪個地方政府敢不服從？至于那些仰仗上游供氣的下游企業就更無還手之力了，他們只能把脖子伸過來。
筆者認為，中石油以“資源換市場”的做法是典型的濫用市場支配地位的行為。上游企業進入城市燃氣市場并訂立市場壟斷協議是違反“合理原則”的。因為，上游企業的進入造成的限制競爭的行為對原本已經形成的下游競爭態勢會產生破壞性影響，不利于下游企業經營的改善和服務水平的提高，對國家整體經濟利益也沒有好處。隨著上游企業的進入，它們與其關聯企業的交易在所難免，在股市、財稅監督不健全的現狀下，很容易利用不當的交易價格，通過關聯交易轉移盈虧、操縱業績表現，滋生腐敗。
燃氣與水、電一樣屬于公用事業，涉及千家萬戶，在服務、安全、搶修、需求等方面對經營者要求很高，而這些領域并非上游企業的優勢所在，其進入未必能提升下游業務的營運水平，為消費者帶來利益。而且地方政府也會畏懼于其氣源要挾的氣勢，不敢對其進行嚴格的質量監管乃至價格監管。從專業分工角度看，現有的下游企業在提高設備和管網利用率上更有經驗和優勢。這些企業沒有與能源產品生產的捆綁，出于競爭的需要，它們也會做出與消費者利益一致的理性選擇。這也是大家一直在呼吁公用事業改革的動機所在。
退一步講，中石油想進入下游也并無不可，但不能動不動就要控股，就要把別人攆走。對于外商合資企業來說，失去控股權，意味著不能合并報表，從而導致業務減少、股價下跌。甚至意味著外商投資環境的重大改變。
另有個不得不提的問題，氣源屬于國家資源，是國家授權中石油以及其他石油國企來開采的。那么，在氣源的配置上，中石油有沒有權利自行配置，想給誰就給誰，想給誰多少就給多少，配置權掌握在企業手里是否合適，這是需要國家下一步能源改革破解的問題。
國有企業是公共企業，也可以說是人民企業，不能為了本企業的壟斷利益就忽視老百姓的利益。本來是為公共事業服務的，現在卻是公也不公私也不私。應該有一個明確的界定，否則損失最大的是人民。
考慮國家能源安全問題，在上游部分實行適度的壟斷是可以的，國有企業做大做強也是應該的，但國有企業的觸角不能無限制地伸長，如果都回到上下游通吃的老路上去，那改革的成果將毀于一旦。也就是說辛辛苦苦30年，一夜回到改革前。
壟斷是市場經濟的公敵，是公共福利的剝奪者，我們不能讓壟斷抄了改革的后路，在市場化的后院點火。無論從保護民間投資的角度還是兌現WTO的承諾來看，反壟斷無疑是改革能否繼續深化的突破點。但愿即將實施的有“經濟憲法”之稱的《反壟斷法》能對此有所節制。
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